2019-04-03
混合式代表机制——中国基层协商的制度创新
代表性是现代民主的本质特征。尽管在很长一段时间内,协商民主理论几乎完全忽视了代表问题,但近年来学界逐渐认识到代表对于协商民主的必要性和重要性。本文以浙江温岭的民主恳谈为例,从代表的描述性维度和行动维度两个方面,考察了中国基层协商实 践对协商民主代表机制的有益探索。本文认为,中国基层协商实践中创造的混合式代表机制将 选举和选择、精英和大众、代理和委托代表模式等不同的代表机制有机结合起来,不仅在实践上回应了基层治理的现实需求,而且在理论上对西方纯粹统计意义上的协商代表理念提出了挑战,并推动学界深化对协商民主代表理论的思考。
文/谈火生
清华大学社会科学学院政治学系 副教授
代表性是现代民主的本质特征,即便是协商民主也无法回避代表的问题。 但是,在很长一段时间内,协商民主理论几乎完全忽视了代表问题,因为协商民主论者认为协商民主可以为普通民众直接参与决策创造条件。但是,在实践中,无论是协商式民意调查还是共识会议,并非所有的公民或受到决策影响的人都真实地参与到协商的过程之中,真正参与的人仍然是相当有限的。这些参与者其实是作为“代表”参与协商的,只不过这些代表不是通过传统的选举方式产生,而是通过抽样、指定等方式产生。现在,大多数协商民主论者都承认,代表其实是协商民主的一种构成性成分。基于客观条件的限制,大规模民主国家中的普通公民不可能全部定期参与协商活动,依靠代表来参与协商是必要的。而且,通过代表来协商,能够减少参与协商的人数从而有助于提升协商质量,培养具有协商、反思品质的公民。对代表制的合理运用能够修正协商民主所可能带来的以理性为名的独断。
协商民主的代表性问题包括两个方面的内容:一是代表如何产生、如何行动? 其代表性如何保证?二是协商民主的代表机制如何与既有的代表机制相互衔接? 本文认为,中国在基层协商实践中发展出来的混合代表机制对于协商民主的代表理论具有十分重要的意义,它不仅在一定程度上解决了协商代表的广泛性和专业性之间的潜在冲突,而且将协商民主的代表机制和既有的代表机制有机地结合起来,丰富了我们对于协商与代表二者关系的认知。本文拟以浙江温岭的民主恳谈会为例,考察中国基层协商实践在代表机制方面的探索,以及它对于代表理论可能具有的意义。按照皮特金的经典研究,从实质性的角度来讲,现代民主政治中的代表问题有两个重要的维度:描述性维度和行动维度。描述性维度是指代表是否反映了社会的结构性特征;而行动维度则是指代表如何行动才能更好地代表人民。本文认为,皮特金关于代表问题的经典理论同样也适用于协商民主的代表机制,因此,本文关于协商民主代表机制的讨论也从这两个方面展开。
代表的描述性维度:镜像、特殊群体和专业性要求
代表的描述性维度要求代表应该像镜子一样准确地反映社会的结构, 如性别比例、 受教育程度、职业分布等。我们所熟知的协商式民意调查或公民陪审团等形式都是通过随机抽样的手段形成公民代表。从温岭的实践来看,对协商代表的描述性维度的探索经历了多次调整,逐步形成一套有中国特色的制度安排。
(一)镜像如何可能
2005年在专家学者的帮助下,泽国镇党委、政府决定尝试随机抽样的方式,按照人口在 1000 人以上每村( 或居委会)4人,1000人以下每村(或居委会)2人的原则,确定代表分配比例。当时全镇每户人家都分到一个号码,如果被抽中,那么这户人家将派出1名年满18周岁的代表参加会议。通过采用乒乓球摇号的随机抽样方式,泽国镇从全镇12万人口中抽选了275名代表。但是,这种方法也存在缺陷,有些特定的人群可能抽不到。
2005 年泽国镇抽样代表的基本结构
内容 |
参加民主恳谈会的代表 |
全体抽样代表 |
1. 性别 |
||
男 |
66.8% |
67.4% |
女 |
33.2% |
32.6% |
2. 平均年龄 |
47.5 岁 |
46.7 岁 |
3. 婚姻状况 |
||
已婚 |
94.4% |
92.2% |
未婚 |
5.6% |
7.8% |
4. 文化程度 |
||
文盲 |
11.2% |
7.7% |
小学 |
32.3% |
32.5% |
初中 |
35.5% |
36.8% |
高中 |
9.4% |
11.1% |
中专 |
4.9% |
3.8% |
大专 |
6.3% |
6.8% |
大学 |
0.4% |
1.3% |
其他 |
0.0% |
0.0% |
5. 职业 |
||
农民 |
63.6% |
52.2% |
工人 |
3.7% |
4.8% |
企业主 |
18.3% |
21.1% |
商人 |
7.5% |
11.0% |
教师 |
1.6% |
2.4% |
公务员 |
1.6% |
0.5% |
其他 |
3.7% |
8% |
2006 年浙江温岭泽国镇城镇建设预选项目协商民主恳谈会在抽样时,主要按照本地人口和外来人口两个范畴进行抽样。代表的产生分三个层次:一是民意代表的产生。用随机抽样的方法产生,按全镇人口总数的千分之二分配到全镇 97 个村居,从12万人口中,抽选出237名代表。其中最小的村有1名代表,最多的村有5名代表,这样保证了每村都有代表的参与。二是参议代表的产生,组织者随机从规模企业中的外来员工中抽取代表12名。三是人大监督员,由镇人大主席团推荐产生五名代表。
(二)特殊群体代表权如何保障
抽样方法保证了参与范围的扩大和代表产生的科学性,但运用简单抽样方法,并不能保证一些特殊群体一定能进入协商过程。温岭人在这一方面也进行了有益的探索。一是女性的群体代表权,二是外来人口的群体代表权。
2005年,泽国镇在制定随机抽样方案时,考虑到抽样的基本单位是“户”,被抽到的“户”要派一个人参加协商。但是,实际产生的代表却是男性明显多于女性(67.4%∶32.6%)。2006 年,泽国镇将抽样的基本单位落实到“人”,在全镇所有18周岁的选民中“随机抽样”,基本解决了民意代表的性别比例失衡问题。
2006年浙江温岭泽国镇城镇建设预选项目协商民主恳谈会在抽样时,随机从规模企业中的外来员工中抽取代表12名,作为参议代表。但是,据笔者的观察,这一做法还有进一步完善的空间。在2009年的预算恳谈中,这12名代表是单独组成一个小组来开展讨论,这种操作方式其实限制了外来代表的作用。
(三)广泛性与专业性的结合
抽样保证了代表在统计意义上的相似性,但是,抽样也带来一个新的问题:被抽中的人可能不具备协商所需要的专业知识,从而对协商质量构成威胁。2010 年温岭人开始思考,如何将参与范围的扩大和协商质量的提高有机地结合起来。
从参与范围扩大的要求出发,需要建立一种能够将所有受政策影响的成员都包容在内的制度;从协商质量提高的要求出发,又需要专业知识的介入,对政策选项进行可行性论证。2010年9月,温岭市人大常委会通过组织推荐与公民自愿报名相结合的办法,组建了预算审查监督参与库和人才库。参与库由人大代表、村民代表、离退休老干部等十类地方精英组成;人才库主要吸纳比较熟悉财政预算知识的一些专业人员组成,共计 336 人。在以后召开预算民主恳谈会时,都可以从参与库和人才库中随机抽选代表参会。
2012年,泽国镇尝试将选民代表、精英代表和人大代表结合起来。选民代表面向全镇18周岁以上的全部选民,用乒乓球摇号以简单随机 抽样的方式产生;精英代表从事先建立的参与库中通过乒乓球摇号以分层抽样的方式产生。人大代表则由镇人大主席团推荐。
2013年,泽国镇又对代表产生方式进行了进一步的改进,主要体现在选民代表的产生上再一分为二:一部分按户籍随机抽样产生,一部分从上一年恳谈代表中随机抽取。经过不断的改进,既保证了参与范围的扩大,又保证了参与质量的提高;既保证了新老交替,又保证了代表的连续性。
代表的行动维度:参与意愿、协商能力和公共利益
代表的行动维度是指代表产生之后,他们要如何做才能真正地代表公共利益。 就此,有三个问题需要考虑:第一,如何解决代表的参与意愿问题;第二,如何解决代表的协商能力问题;第三,如何保证代表以公共利益为宗旨,而不是以局部甚至私人利益为宗旨来展开思考和讨论。
(一)如何解决代表的参与意愿问题
参与意愿是民主面临的一个非常重要的问题。但是,我们在温岭观察的情况似乎比较乐观。例如,2005年,泽国镇最初抽选了275名民意代表,其中269名回答了第一次问卷。257名参与了2005年4月9日的民主恳谈,其中235名完整地回答民主恳谈前和民主恳谈后的两次问卷。代表的出席率和参与率都是非常高的;同时,当代表们被问及对民主恳谈的看法时,代表们普遍给出积极的评价。之所以会出现这种差别,可能有以下四个方面的原因:一是以往普通村民参与公共事务的机会少,民主恳谈为他们参与公共事务提供了机会,激发了他们的参与热情;二是时间的积累增强了民众参与协商的热情;三是中国政治的结构和传统使得党委和政府在基层有较强的社会动员能力;四是镇党委和镇政府为民主恳谈做了大量的宣传。
(二)如何解决代表的协商能力问题
协商式代表和选举产生的代表有一个很大的区别,选举产生的代表基本都是社会精英,选举的过程就是一个精英遴选的过程。但是,协商式代表的主体是通过抽样产生的,因此,代表都是普通的公民,其中甚至有文盲。这就产生了一个问题:这些普通村民是否具备协商的能力?
在这一问题上,温岭采取了两个措施来弥补普通村民协商能力不足的问题。
其一,盘活存量。温岭从 2010 年开始,组建了预算审查监督参与库和人才库。在以后召开预算民主恳谈会时,都可以从参与库和人才库中进行随机抽样。其二,对协商代表进行培训。温岭通过制作议题手册和邀请专家培训等方式来提高代表们的协商能力。
(三)如何保证代表以公共利益为宗旨,而不是以局部甚至私人利益为宗旨来展开思考和讨论
协商式代表和通过选举产生的代表有一个很大的不同,选举式代表是由各选区的选民通过投票方式产生,而协商式代表有不同的产生方式,投票产生的代表只占其中的一小部分,绝大部分不是通过投票产生的。因此,代议制民主中关于代表的一个核心争论———委托与代理之争——在协商民主的代表理论中并不占有重要的地位。在非选举产生的代表中又有两种情况,一种是针对特定事务开展的利益协调型协商,这种情况下,参加者主要是利益相关者,因此,他们非常明确地是自己利益的代表者,因此,在这种类型的协商中,代表如何行动的问题并不突出。另外一种情况是针对公共事务和公共政策开展的协商活动,这种类型协商中的代表主要是通过抽样的方式产生,由于他们是通过抽样产生而不是选民投票产生的,因此,从理论上讲,他们没有义务代表某个特定选区的选民利益,他们代表的应该是整体利益。在温岭,民主恳谈往往采用混合式代表机制,我们此处的讨论不涉及针对特定事务的利益协调型协商,主要讨论通过混合代表机制针对公共事务的协商,尤其是通过抽样产生的代表的行动维度问题:他们要如何做才能真正地代表公共利益?在温岭的实践中,有两个做法是值得肯定的。
一是建立主持人制度。2005 年4月9日,泽国镇 2005 年城镇建设预算安排决策民主恳谈会正式召开,共有 259 名代表到会参加。随后 259 名代表再随机抽样分成了 16 个小组开展讨论,小组讨论由事先经过培训的中立主持人主持。
中立主持人制度是指在民主协商恳谈会中,由与协商无相关利益者、有较强责任心、公正并有一定能力的人担任主持人的制度。
二是制定相关规则。为了进一步提高民主恳谈的质量,温岭制定了小组讨论发言时应遵循的基本规则。规则的设置使得大会交流议题集中,不同的观点得到了充分的交锋。此外,还取得了“定向”的效果——不跑题,不脱轨。为了保证协商质量,温岭人在实践中还创造了很多小的技巧。例如,通过乒乓球摸号分组,防止熟人扎堆所产生的意见同化;通过编号制度保证参与者畅所欲言;不允许乡镇和村的领导干部进入小组讨论的现场,解除普通村民发言时的后顾之忧,防止干部干扰讨论的进程。
结语
经过不断地调适,温岭人在基层协商实践中探索出来的这套混合式代表机制是非常具有创新性的。一方面,通过借鉴协商式民意调查技术,以抽样的方式产生了协商代表,解决了代表的广泛性和参与机会平等的问题;另一方面,它将抽样产生的村民代表和人大代表混合在一起开展协商,防止了可能出现的尴尬情况:抽样产生的村民代表的意见和人大代表的意见可能不一致,从而在一定程度上实现了协商民主的代表机制与既有代表机制之间的衔接问题。与此同时,在协商代表中,又通过人才库的建设,解决了协商代表能力不足的问题,在协商代表的产生过程中将精英与大众有机结合起来。可以说,中国基层的探索不仅在实践上回应了基层治理的现实需求,有效解决了公众意见、专家意见、政府决策相结合的问题,也从理论上打破了代表与协商的对立、统计代表与政治代表的对立,将选举和选择、精英和大众、代理和委托代表模式等不同的代表机制有机结合起来,从而在理论上对西方纯粹统计意义上的协商代表理念提出了挑战,并推动学界深化对协商民主代表理论的思考。
本文原载于《浙江社会科学》2018年12期。为方便阅读,略有删节调整。
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