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中国农村社会治理40年:从“乡政村治”到“村社协同”

——湖北的表述

本文以湖北省为例,结合我国农村前后两次重大改革,论述改革开放40年来农村社会治理变迁路径,探析其嬗变逻辑。尽管湖北省农村社会治理的演变有其身特色,但也可以透过湖北省的表述管窥中国农村社会治理的基本样貌和总体特征。      

文/吴理财

华中师范大学政治与国际关系学院  教授

 

 

 重建对制度的自信

40年前的1978年,我国开启了农村改革的序幕。伴随着农村改革的不断发展和深入推进,农村社会治理发生了重大历史变革。

改革开放40年来,其中尤为瞩目的农村改革,分别是以农村土地经营为核心内容的农村家庭联产承包责任制的普遍推行和以农村税费为主要对象的农村税费体制改革。通过前一项改革,不仅释放了农民种粮的积极性,而且促进了农民从土地上解放出来,从而掀起农民“离土不离乡”和“离土又离乡”的务工、经商或创业的热潮,造就了20世纪80年代中期乡镇企业的辉煌成就,形成了巨大规模的流动于城乡之间的、以“农民工”为标签的、独具特色的社会群体,他们构成了20世纪八九十年代一道特别的历史景观。通过后一项改革,破解了积重难返的农民负担不断加重的难题,消解了因此而引致的愈发密集且日渐加剧的干群冲突以及由此而引发的农村社会治理危机。但是,这项改革的一个意外后果则是,加剧了农民个体与村庄集体乃至农村基层政府的疏离:除了土地名义上仍然属于集体以外,农民跟村集体几乎没有任何其它的实质性联系。村庄的公共事务乏人问津,甚至无人参与,农村的公益事业建设少有人关心、热心。农民跟基层政府的联系也更加稀疏,由于农民与基层政府之间缺乏应有的制度性关联,农村基层政府身陷“悬浮性治理”之中,以致“空心化”“个体化”成为当下农村社会的突出特色,它们给当下农村社会治理提出了新命题。

与这两项农村改革相伴随的是,农村社会治理大致经历了两波重大变迁:第一波变迁发生在农村土地家庭经营改革之后,农村土地经营制度的变革促使人民公社体制的最终解体,并在“公社”一级建立了乡镇政府,在村(生产大队)一级推行村民自治制度,最终确立了一种“乡政村治”的新型农村治理体制;第二波变迁发生在农村税费改革之后,农村税费改革一开始似乎是以减轻农民负担为主旨的农村分配关系的一项调整,但是,这项改革所引起的反应却远远超出了农村分配关系的范畴,波及农村社会结构和价值领域。

如果说前一波变迁主要发生在“国家”与乡村社会之间,其主要成果是“政社分开”,最终形成了“乡村政治”农村治理体制。那么,可以说最后一波主要发生在乡村社会之内,触及乡村社会自身结构及其“灵魂”,其主要特征是“空心化”“个体化”。当前的因应之策便是在村民自治的基础上引入德治和法治,企望通过自治、德治、法治相结合,构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

本文以湖北省为例,结合我国农村前后两次重大改革,论述改革开放40年来农村社会治理变迁路径,探析其嬗变逻辑。尽管湖北省农村社会治理的演变有其身特色,但也可以透过湖北省的表述管窥中国农村社会治理的基本样貌和总体特征。

 农村土地经营制度改革与“乡政村治”体制建构

1980年下半年起,湖北省先贫困山区后平原丘陵地区、先旱地后水田、先农田后山林水面、先包产到组后“大包干”、先间接联产计酬后直接联产计酬,在全省广泛推行各种形式的农业生产责任制。经过改革,湖北农业得到快速发展,1979-1984年间,农业总产值年均递增率达6.8%,比1953-1978年农业总产值年均递增率3.7%高出3.1个百分点。

农村土地经营制度改革势必导致农村上层建筑作出相应的变革,以适应农村经济发展的需要。从1983年开始,湖北省试行“政社分开,建立乡政权”。

众所周知,人民公社“是政社合一的组织,是我国社会主义社会在农村中的基层单位,又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”,实行“三级所有、队为基础”的管理体制。在人民公社时期,人民公社组织“取代了一切的行政和非行政组织。除此以外,不再有任何民间的生产、生活、娱乐组织,农村社会几乎就是一个军事化的社会”,究其实质,乃是组成一个“政治吸纳社会”或政治社会一体化的农村治理体系。除了直接满足政治整合的需要以外,还便于从乡村社会隐蔽性汲取资源,以服务于国家工业化和现代化建设的需要。

人民公社这种高度集中的“政社合一”的农村组织,必然地与农村家庭联产承包责任制相抵牾。一旦实行土地的农户承包经营模式,人民公社体制必然会解体,因为它“无法容忍新兴的社会力量,无法协调和统帅社会”。1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过新《宪法》,否定了人民公社体制,该宪法重新规定乡、民族乡、镇为我国农村基层政权组织。1983年10月12日,中共中央、国务院联合发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,这个通知明确指出:“随着农村经济体制的改革,现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府,政社必须相应分开。”

湖北省到了1984年底完成了“政社分开,建立乡政权”工作。到1985年,我国农村全部完成“政社分开”、重建乡级政府的工作。

虽然这一次“政社分开”缘起于新一轮的农村“土地改革”,但是,“乡政”的实际变迁始终被两个方面的力量所左右:一是来自乡村社会本身的力量,另一个来自乡村社会之外的力量。这个乡村社会之外的力量,主要是国家政权重建的力量。国家在乡村社会的政权重建,主要是因应农村家庭承包责任制普遍推行以后旧有的高度集中的人民公社管理体制解体所面临的管治问题。

伴随着农村土地经营制度的改革及其深入发展,农村社会治理的主要变化是,在“撤社建乡”的同时,逐步在村一级推行村民自治制度,并最终形成了“乡政村治”的农村治理体制。从表面上看来,它是国家权力从农村基层社会适时退出、促进公民社会发育、并实现乡村社会的自我治理的一次制度安排的调整,但是,实践的结果却差强人意。自村民自治推行之日以来,始终存在着一股力量使之流于形式。

在实际的运行中,“乡政”总是自觉或不自觉地把村委会当作自己的下属机构,要么直接向其发布行政命令,要么通过干预村委会选举、或者间接通过党支部的领导、或者通过所谓的目标考核、或者财务管理等途径达到控制村委会的目的,从而在乡、村之间形成一种领导与服从的关系,村委会因此被乡镇政府“内部化”,日益沦为一种准行政组织。总而言之,只要“乡政”是压力型体系的一环,他就有必要在乡、村之间复制一个类似于它与其他上级政府那样的压力型关系,以便将科层制压力传导下去,纾解自身的压力。

 农村税费改革与“以钱养事”机制建立

随着农村土地家户经营的普遍推行以及人民公社制度的最终破产,农民负担问题与农民逐渐产生了直接的利益关联。一开始,农民尚沉浸在家庭承包经营的欣喜之中,而且,农民的实际收入相对于过去确有较大的提高,农民对负担问题尚未来得及感同身受;然而,到了20世纪80年代中后期,农业发展进入徘徊期,农业增产不增收,农民负担问题日益突出。特别是,进入20世纪90年代中后期,乡镇企业普遍的不景气,使乡镇财政收入不得不依赖对农民的直接征收,加重农民负担似乎有一种无法遏止之势,农民也因此怨声载道,并开始动摇对农村基层政府的合法性认同。

2005年湖北省取消农业税后,与改革前的1999年相比,全省农民每年减负55亿多元,人均减负139元左右。

在这项改革的同时,湖北省进行了乡镇综合配套改革,其范围之广、力度之大、改革之深,前所未有,走在全国的前列。2003年11月,中共湖北省委、湖北省人民政府下发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》。这份文件充分肯定了“以钱养事”改革,要求坚持市场取向,遵循市场规律,引入竞争机制,办好社会事业,变“养人”为“养事”,引导乡镇直属事业单位面向市场转换机制,走企业化、市场化、社会化的路子。

经过试点、推广,到了2006年,湖北省农村基本上普遍建立了以“财政出钱,购买服务,合同管理,农民认可,考核兑现”为核心内容的农村公益性服务“以钱养事”新机制。改变了“花钱养人、收费服务”的状况,加强和改进了农村公益性服务,农民群众普遍比较满意,出现了“政府公益性服务职能得到加强,为农民服务质量得到提高,服务人员收入得到保障”的多赢局面。

不过,这项改革还是掀起了广泛的争议。一些地方农村“以钱养事”改革的效果并不显著,之所以如此,除了部分地方的改革“走了过场”以外,更主要的是因为农村社会本身的发展以及农村基层政府职能的转型没有及时跟上来,不能适应这项改革的需要;而这些又跟前一个时期“政社分开”不无关系,正是因为之前的“政社分开”并未深入推进,其广度与深度比较有限,从而在一定意义上限制了农村社会的自主发展和农村基层政府从“管治”到“服务”的适时转型。

 个体化社会转型中的农村社会治理创新

农村税费改革的一个意外后果是,加剧了农民个体与村庄集体乃至农村基层政府的疏离,农村社会“空心化”“个体化”给当下农村社会治理带来了新问题、新挑战。

当然,农村社会的“空心化”“个体化”并非农村税费改革才开始的。准确地说,农村改革开放以后,便次第交替开始了农村社会“空心化”“个体化”转型。农村土地的家户经营,首先把农民从之前的集体生产和集体分配的体制中解放出来,极大地激发了农民农业生产的积极性。尔后,随着人民公社体制的瓦解和“乡政村治”体制的建立,国家又逐渐地有选择地从乡村社会退隐,除了计划生育、治安维稳以外,国家权力极少干预农民的日常生活。这就在客观上为乡村社会让渡了一定的“空间”。也就是说,在生活领域,农民拥有了比集体化时期越来越多的自由。

进入20世纪90年代以后,农民被允许自由地流动、外出务工。这一方面要归功于国家放松了户籍等管制,另一方面也是国家推动商品经济及之后市场经济发展的必然要求。农民挣脱了与农村集体之间脐带式联系,由集体的“社员”变成高度离散的自由“村民”。特别是农村税费改革以后,向农民征收税费这一地方政府、村集体与农民之间所维系的最后一点常规性联系也被打破了。除了土地在名义上仍然属于集体以外,农民跟集体几乎没有任何其它的实质性关联,农民摆脱了对集体的“组织性依附”。

我们注意到,近年来,湖北省一些地方应对农村社会“空心化”“个体化”,在农村社会治理上进行了积极探索创新,形成了“网格化管理”、“律师进村、法律便民”、“法务前沿工程”、“幸福村落”建设、“十星文明户”创评等有益经验。

湖北省的这些社会治理创新,有的通过“律师下乡”、“法务前移”等途径,自上向下或者由外至内“用力”,有的注重“农户”、“村落”、“网格”等社会治理单元的建设。不可否认,这些社会治理创新取得了一定的成效。

 总结与讨论

通过湖北省的表述发现,我国农村社会治理创新主要有以下几个明显特点:一是历史阶段性。二是问题导向性。三是创新零散性。改革开放40年来中国农村社会治理创新,都是在国家基层治理的制度架构之内进行自主探索的,符合国家基层治理体系和治理能力现代化的要求。从国家角度来看,农村社会治理与国家整体治理变迁逻辑相统一。从农村社会本身来看,农村社会治理与农村社会结构有着内在的紧密关联。不过,必须指出的是,在农村社会治理之中,没有很好地解决农民主体性问题——在农村社会治理中往往存在农民主体缺失、不在场、遮蔽、隐身乃至虚化等问题。因此,在当前农村社会治理中,如何培育和激发农村社会内生活力是个难题,因为它从根本上决定着农村内生秩序的生产能力及生产状况。

总体而言,从农村社会治理与经济发展关系来看,改革开放40年来,我国农村社会治理变迁始终与农村经济发展相伴随,而且相互交织在一起,并围绕着“经济发展为中心”这根主线而展开,体现着上层建筑服务于经济基础的思想。农村社会治理要么是主动因应农村经济发展的要求,要么是被动应对农村经济发展的冲击。而从国家与农村社会关系来看,改革开放40年来先后经历了从“社会分离”到“社会参与”“社会协同”的过程。在这一发展过程中,农村社会从国家的治理对象转变为治理伙伴。所谓“社会分离”,乃是“政社分开”的结果;所谓“社会参与”,乃是农村社会治理主体从单一到多元的变化,农村社会力量成为其中一支重要的主体;所谓“社会协同”,乃是强调基层政府与农村社会的合作,更加积极地发挥农村社会的作用。在一定程度上,农村社会治理正在倒逼着或促进着农村基层政府的服务转型,从而更加强调其服务能力的建设与提升。与此同时,国家对农村社会治理的关注和期待不断扩大,从公共行政领域扩展到其它公共领域乃至农民生活领域,从而提出自治、法治、德治相结合的要求,以期达成“治理有效”的目标。

 

      本文原载于《华中师范大学学报》2018年第4期。方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

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