“治理现代化论坛”顺利举行 《中国的治理变迁(1978~2018)》新书发布会 北京大学中国政治学研究中心成立大会 “全球化与民粹主义”学术研讨会
“治理现代化论坛”顺利举行
《中国的治理变迁(1978~2018)》新书发布会
北京大学中国政治学研究中心成立大会
“全球化与民粹主义”学术研讨会

中心新闻 更多>>

成果快递 更多>>

通知公告 更多>>

每周一推 更多>>

信息渠道的通塞——从宋代“言路”看制度文化

信息是历朝历代决策的依据,在国家政治事务中更是如此。对于信息的搜集、处理、掌控、传布,统治者从来不曾掉以轻心。所谓“言路”,广义上是指传统社会实现下情上达的制度化渠道,狭义则特指官员上呈消息、意见的途径。就宋代朝廷而言,获取信息并在此基础上决策,进而下达、反馈,是一复杂系统;牵涉到整体的层叠式布局、内外机构的设置、相关人员的选用、政务文书的运行、多途消息的汇总核验、文牍邸报的散发、上下之间的互动沟通,等等。种种表象背后,关系到施政者的意图、官僚体系运转的内在机制;制度运作的实态,也让观察者注意到当时的 “制度文化”氛围。本文关注的重点在于:(1)作为重要信息通进渠道的宋代“言路”建设,(2)“言路”上的活动与滞碍,(3)“言路”通塞与制度文化的关联。

文/邓小南

 

北京大学 中国古代史研究中心 教授

 

 信息与言路:防范壅蔽的努力

(一)中古时期的“信息”

信息是时人思考的依据和产物,也是一切政务决策的基础。信息承载的既是音讯,也是周边畅通与隔绝的表征;信息的沟通对于民情抚慰具有重要意义,而渠道的封闭阻断,则是人身禁锢或环境动荡的体现。对于国家政治而言,信息更具有特殊重要的意义,历代朝廷对于军政信息、社情民意动向都十分关注。

宋代的疆域,是中国历史上主要王朝中最为拘狭的;而其统治所达到的纵深程度,却是前朝所难于比拟的。朝廷对于实际权力的把握,对于地方官员的督覈,对于民间动态的掌控,都是围绕着对信息的控制而展开的。渠道通塞,包括上下双向甚至多向流通的顺畅或阻滞;本文关注的 “言路”,主要指信息的向上汇聚渠道尤其是官员的进言途径

(二)警惕壅蔽的“言路”

好谏纳言,历来被认为是君主政治开明的反映,而其背后的深层关切,则在于防范壅蔽。所谓防范壅蔽不仅是防范基层信息收集不及时不畅通更是戒备高层臣僚的选择性报告或揽权阻塞。宋王朝生于忧患,长于忧患,始终承受着来自北方的沉重压力。从培根植本、防患未然的意义出发,宋人对于开广言路尤为重视。

宽容议论、鼓励进言,确实是宋代治国特点之一。总体上讲,宋代朝野风气相对开放,士人意识到对于国家社会的责任,亦追求清誉。即便不在言路的官员,也是“职在论思”;其他官员也会利用朝廷求言、轮对等机会进言。士人间的清议评骘,亦是朝廷得知外情的途径。为防范来自“在位者”之壅蔽,宋代帝王容忍甚至鼓励朝廷上“异论相搅”。

尽管如此,广开言路在宋代并非自然而然、顺理成章。政争中控制言路,封锁消息;灾伤时“递相蒙蔽,不以上闻”;日常事务中大事化小,敷衍应对 ……利益驱动使得官员们瞒报虚报的动力从来不曾缺乏君王态度的好恶更成为群僚窥伺的焦点。围绕言路通塞问题,朝廷之上始终呈现着拉锯战般的状态。

(三)广植“耳目”的努力

信息征集背后,是控制效力的问题。无论从君主还是朝廷的角度,掌控信息来源都是严峻的挑战。以朝廷君王为体,“耳目”作为视听的器官与途径,成为与信息沟通分不开的关键词。不仅“台谏给舍皆耳目之任”,执政、侍从、讲读官与京都长官等,都被视为帝王耳目。“耳目”服务的对象不言而喻。当政者都利用耳目,也控制耳目。宋人会在章奏中提醒皇帝,言路乃圣上耳目之官,不能作执政鹰犬之用。实际上言路不仅可能是执政鹰犬更是君主鹰犬挟主上之势纵威逞虐攻击不肯驯顺之人。宋代党禁等政治整肃中,此类事例颇多。君主不愿意直接出面罢斥臣下时,也会诱使台谏官上言。言路的作用绝非限止于“耳目”,帝王意欲用作喉舌、鹰犬。而此类的强化,必然会打破君主行政体制监察体制之间的制衡关系使制度沦为权势意志的附庸

来自地方路级监司、州郡长贰的上报讯息,对于地方事务、地方官员“访察”、“体量”的消息呈递,都是事实上的言路。官方的民政系统、巡视、探报、邮递进奏,都围绕信息上传下达而有所建设。

帝王御用的“耳目”,并不限于体制之内、“言路”之上的正规职任。皇城司、宦官、御药院、太祖太宗朝信用的军校亲随、藩府旧僚,伺察外事,侦人阴私,也被用作耳目之职、鹰犬之任。

历代都有许多敏感信息是靠正式体制之外的方式,靠皇帝“私人”打探传递的。貌似繁复重叠的信息来源各有其特殊意义。这些讯息通常不经正式途径,不公之于众,类似清代的秘密奏折,是皇帝个人的“直通”信息渠道。“广耳目”以“闻外事”,随其意旨拓宽信息来源看上去是人君特有的地位优势而实际上居高宅深决定着他们在信息获取中根本性的劣势也迫使他们多方寻求获得外情的机会

(四)召对咨访与经筵赐坐

从面对面“询访”与 “进言”的角度来看,宋代的百官转对轮对无疑是富有特色的制度。参与转对轮对者并非严格意义上的“言官”,这种进言的途径在宋代亦不被直接归为 “言路”;但其议政意义却不容小觑。在常程制度之外,宋代君王与臣僚的面谈,也是值得注意的现象。宰辅重臣无不关注这些对话内容,对话者通常也有所记录,以便留此存照。

宋代的经筵讲读,也是君臣沟通的机会。讲读官并非严格意义上的 “言官”,但经筵进读完毕后,通常“复坐赐汤而从容焉”。当时的经筵讲读,似乎并非君臣着意的重点,反而是读毕之后的赐茶对谈,才反映出皇帝关注的重心,也是讲读臣僚期待进言的时分。

 端点与关节:滞碍的关键

在帝制社会中,帝王显然高居于权力顶端,制度设计、人事安排、官员驱策,无不围绕这一核心构成。而正因其处于 “顶端”,相对明智的帝王自有 “高处不胜寒”的感觉。政治上的独尊并不能保证充分的知情与驾御。信息通进的路径不断增加,技术手段愈益多样,投注的心思缜密繁复,但沟通中阻滞仍旧,渠道通塞不常。

进言渠道的延展铆合方式,大体上契合于帝国时期的行政与信息网络。网络中的次第关节控御着开闭的可能,位于不同位置的言者,有活动有顾忌,从中亦可观察到当时的政治秩序与权力格局。

(一)制度与人事

制度规定与人事操作二者密不可分。这里的人事是指人的主观作用包括君主的意向官员对君主旨意的领略对朝廷趋向的忖测以及官场交际网络对于制度的影响。进言制度是否能够按照设想实施,除去必要的机会安排与技术手段外,起作用的重要因素,是官员面对可能的效果与风险之考虑;更有许多情况下的制度变异失灵,并非由于贪鄙者作弊、怠惰者失职,而是朝廷政治取向、官僚层级操控下的必然结果。

宋人对庆历、元祐的言路评价甚高,回顾本朝故事会说“本朝给舍台谏,庆历元祐时实赖其力”。而求诸史事,欧阳修庆历时批评“朝廷欲人不知以塞言路”,“聋瞽群听,杜塞人口”;元祐年间苏辙更说:“今陛下深处帷幄,耳目至少”,“惟有台谏数人”却“又听执政得自选择,不公选正人而用之”。如此看来,言路官得以独立进言的机会,即便庆历、元祐也非寻常;言路受到干预限制、政治运行“不正常”的状态,帝制时期反而属于常态。

此外,预先将可能不利于己的进言者调离,恰恰是当政者密切关注既往信息,予以及时反应的结果,通向君主的信息链条由此阻断。执掌朝政 “大臣”的这种做法,利用了制度法规的漏洞,手段颇为高明。某些骨鲠敢言的臣僚因此失去了面奏机会,而当政者刻意壅蔽的努力,却被遮掩在制度如常、轮对依旧的表象背后。

(二)“玉音”与“玉色”

谈及信息的“壅蔽”,不能只将问题归咎于逐级官僚。“防范壅蔽”说法的潜在前提,显然预设君主和朝廷是真正希望了解各类实情的,无论 “信息”带来的是喜是忧。但事实上君主与朝廷的执政倾向可能助成或者说导致了某些实情的滞碍乃至隐瞒。多数情况下,君主出于对信息的关注、对舆论风向的在意,会表示容受意见的姿态;但对臣僚影响更为直接的,显然是姿态背后君主对于进言的实际态度。

统治者历来警惕言路批评“过度”,更不容其站到君王意志的对立面。台谏官员常有畏葸避事者,不敢 “论天下第一事”,而 “姑言其次”,藉以塞责。言官 “沽名”、“陵犯”,皆涉大忌。就统治者看来即便需要 “言路这进言的路径也只能是通向他们一端若有溢出则被认为是鼓惑眩众。事实上,御史 “承望要人风指,阴为之用”的情形十分普遍,台谏往往“取旨言事”。在宋代史料中,常会看到官员由于“领会”上意、“体恤”上情而刻意迎合,乃至隐瞒实情的做法。在众多消息之中,地方官员选择 “上传”的内容,取决于他们对君主“玉色”及朝廷态度的揣摩。这种对于 “玉色”、“玉音”的小心观察与测度,记载中比比皆是。

这种情形不能简单归结于官员个人素质问题,而是由制度周边的整体氛围、由深入脊髓的“奉上”、“唯上”文化所导致。制度设计的核心官员取舍的依据冲突周旋的落脚是效忠君主顺从上峰这是官僚文化根深蒂固的选择倾向

 余论:信息通塞与”制度文化“

信息渠道的路向、制度的针对性及运作形式,显然受到政治局势左右。而信息的通达与否,并不仅仅在于是否有相应的输送呈递渠道;即便渠道设置周全,亦不意味着信息沟通流畅。

信息渠道本身无所谓”“造成通塞的是其中发挥作用的人事。渠道不畅、信息不实,当然与国家的实际能力有关,既有技术层面的原因,也有措置安排的原因。更值得注意的是,在纵横交错的等级体制下渠道层级的接铆处或曰权力枢纽处都是信息的筛选流失处

本文讨论的“言路”活动,涉及各层级官员对态势消息的解读、对政策方针的建议。其中传递的信息,通常经过筛选提炼加工,以供决策。构成这一路径的诸多环节上,少有原始消息,多是经由处理的信息;既有信息收集迟滞片面、缺漏模糊带来的影响,又是特定制度环境下官员主观抉择造成的结果。言路的阻滞信息的扭曲往往并非出于忽视反而出于官员对其重要性的体认不仅来自权相佞臣也来自顾及仕宦前途的各层级官员。庸散不职者、作伪蒙蔽者、奉承逢迎者,无不在信息申报选择上下功夫。

有关言路的规定,提供着施行的可能性,一定程度上制约着事态的走势;而施行的实态,则受到多种因素的影响。设计者通常希望制度便于把控而任何制度一经推出其弹性空间其内在罅隙都会在施行过程中逐次显现其溢出效应与潜在风险可能是制度推出者始料不及的。史籍记载所呈现的,往往是被当作 “国家之典法”被记录的应然状态,希望以此 “垂劝戒、示后世”。我们不能仅依据条目规定及二三范例,就认为制度实施有效;同时,也不能因为制度变形扭曲,就以 “具文”一语草率交代。制度实施的 “万象图”,应该说与环绕制度的政治文化氛围直接相关。

环绕制度的政治文化氛围,或可径称为 “制度文化”。笔者所谓制度文化不是单纯指特定时代创制的规范体系而是指影响制度实施的环境指多种因素互动积淀产生的综合状态。观察制度文化,不能忽视制度设计者、执行者、干预者、漠视者、抵制者的意识、态度、行为与周旋互动。朝廷意志并非唯一的决定因素,围绕言路有着不同的认知与多方实践。张力与转圜的结果,可能深化制度的影响力,可能消解制度的权威性和执行力,也可能导致制度的更新。一方面,特定制度的实施会影响到文化的趋向,制度上包容言者,台谏才会养成“元气”;另一方面,制度也为制度文化所包裹制度文化可以说是一种弥漫性的政治生态环境浸润渗透于制度之中影响着制度的生成及其活动方式。纵观历史上的各个时期,几乎没有任何制度按照其设计模式原样施行;调整修正甚至于变异走形,大致是其常态。或许可以说,制度面临的生态环境决定着制度实施的基本前景。真正有意义的问题,是被称作制度的那套规则和程序在现实中如何实践并且发挥作用当时的官僚体系如何执行或曰对待这套制度当时的社会人群如何感知这套制度

信息制度的建设,无疑是政治权衡的结果;利害取舍、轻重缓急,取决于判断与抉择。制度注重程序,而许多背离流程的逆向措置,可能被包装在顺势的外表中。即便被认为成功的制度,其路径中亦可能有诸多变形。有些看似被制度 “防范”的做法,事实上可能是体制习用而不可或缺的运行方式。

言路承载着言论开放与意见进呈的特定方式是士大夫政治参与的重要途径但根本上讲其运行从属于政权的需求。宋代官员的进言活动及其效应,有明显的运行曲线,其波峰高下与政治生态环境密切相关。当政者关切的主要是控御的维系及朝政的安宁作为言路及其延展节门启闭开放程度都被制约在这一限度之内。有制有度,这正是 “制度”一语的另一方面意义所在。

 

       本文原载于《中国社会科学》2019年第1期方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

更多内容敬请点击浏览北京大学中国政治学研究中心官网:www.rccp.pku.edu.cn

希望阅读更多文章请扫描中心二维码: