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杨立华:我国大气污染治理制度文本的绩效研究

制度文本分析是制度分析理论仍需深入探讨的重要内容。文章选择中华人民共和国成立以来47 个大气污染治理法规政策进行内容分析,研究制度文本的不同层次及制度绩效的文本影响因素。研究发现:三层次分析框架(自上而下为理念规划层、基本制度层和操作实施层)是分析我国制度文本的有效框架,且三层次内容都显著影响制度绩效;高制度绩效受九个文本因素的影响,即制度理念强调可持续性发展、制度目标主张分阶段实现、制度范围注重重点地域或行业的先行试点、治理主体多元化和专业化、治理工具标准化和多样化、治理客体类型明确化和量化、行为策略以经济技术手段和重视宣传教育为主、监督方式以加强运用监测设施为主、保障措施以加大惩罚力度为主。

文/杨立华

北京大学政府管理学院 研究员 

 

 导言

制度分析主要研究制度对个体或群体行为的深层影响,是社会科学研究的重要理论分析工具。本研究将选择中华人民共和国成立以来47个大气污染治理法规政策进行内容分析,系统研究制度文本的分析层次及制度绩效的文本影响因素。这是因为:一方面,近年来大气污染问题已经成为影响我国公众健康和国计民生的重大环境问题。《2015年中国环境状况公报》显示,全国338 个地级以上城市有265 个城市空气质量超标,超标率高达78.4%,解决大气污染问题迫在眉睫。另一方面,我国党和政府一直重视运用制度解决大气污染问题,例如,1973年出台了第一个国家环境保护标准《工业“三废”排放标准》,1987 年颁布了《大气污染防治法》,并分别于1995 年、2000 年、2016 年进行修订。虽然目前我国大气污染治理法规政策体系建设已经取得很大成绩,但仍需进一步完善相关制度文本。

 

 概念界定和理论框架

制度在政治、经济、社会等不同学科有不同的含义。本文采用道格拉斯·C.诺斯对制度的定义,即制度是“一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”和“社会的博弈规则”,包括正式规则(如政治和司法宪法、经济规则和契约)、非正式约束(如人们日常生活中的行事准则、行事规范以及惯例)和二者的实施特征。制度具有制度安排、组织、制度文本等多种形式,且制度绩效有高低之分。本文研究的是制度文本,且主要是中央政府出台的法规政策等正式制度文本,其制度绩效主要指大气污染的治理效果,在研究中通过各污染物的治理数值等来衡量。大气污染是指由于人类生产、生活活动或自然过程引起某些物质进入大气中,呈现足够的浓度,达到足够的时间,使大气的正常组成成分发生变化,从而形成污染,并具有污染速度快、范围大、持续时间长的特点。本文主要研究由人类生产、生活活动所产生的二氧化氮、二氧化硫、一氧化碳、臭氧、PM10和PM2.5、氮氧化物、悬浮颗粒物等形成的污染。

制度是一个复杂的系统体系,目前学界按照不同的标准对制度进行不同的层次划分和研究。一些学者从静态制度体系角度对制度层次进行分析。结合已有研究和对制度文本的实际观察,本文将我国制度文本内容自上而下分为三个层次,即理念规划层、基本制度层和操作实施层,并通过梳理大量文献研究资料,提出制度绩效的九大文本影响因素。

具体而言,理念规划层主要涉及制度理念、制度目标和制度范围等方面的内容,是制度文本的顶层设计。一是制度理念,即制度的指导思想和基本原则等。制度理念指导制度文本内容的设计和选择,其可持续性程度影响制度文本的科学性。二是制度目标,即制度所要实现的事物。制度分析强调“经济人”假设,制度文本设计的目标是实现各主体利益,因此,如何实现制度目标影响各主体对制度文本的积极性。三是制度范围,即制度所适用的范围,包括地域范围或行业范围等。制度适用范围的选择影响制度实施的阻力。

 

 样本、数据与方法

本文主要对大气污染治理制度文本进行内容分析。由于大气污染治理制度体系包括宪法、基本法、单行法、环境标准、行政法规等不同形式,且不同时期的制度文本有很大差异,因此,为了保证样本选择的有效性,本文对样本类型和样本时间进行控制,并最终选择47个法规政策文本作为分析对象。具体而言,样本选择主要分为两个阶段。由于行政法规在整个制度体系的数量最多,因此,在第一阶段的抽样中,我们选择了各部门颁布的38个条例、办法、通知等行政法规,其时间跨度为1953—2010年,几乎涵盖了中华人民共和国成立以来的主要时间段。为了验证研究结论的外部有效性,在第二阶段的抽样中,我们将样本类型扩大到基本法、单行法等其他形式,共选择了9个样本,其时间跨度为1979—2016年。此外,为了保证样本内容分析和制度绩效衡量的真实性、全面性和准确性,我们也收集了同一样本的其他各种相关分析资料,主要包括期刊文章、网络资料、报纸新闻报道、政府文件、图书专著等。这些资料和制度文本一起形成本研究的资料来源三角形和研究者三角形,保证了研究数据的有效性和可靠性。

研究分别对47个政策法规内容记录表进行内容编码。为避免因作者“先入为主”等主观因素造成的误差,保证内容编码的信度,研究另邀请两位同事参与编码过程,并通过培训,确保其在参与编码前理解并掌握研究的文献资料和理论框架。为了更好地研究制度文本各要素对制度绩效的影响,本文对制度绩效的测量及程度评价标准进行规定。具体而言,在制度绩效的测量方面,首先,由于“五年”是所有样本实施期限中出现次数最多的期限(“十一五”“十二五”规划等),因此,本文选择文本实施后的第一个五年作为制度绩效的衡量期限;同时为了与2013年及以后实施的未满五年的制度文本进行比较,本文以五年治理数据的年平均值作为制度绩效数据。需要说明的是,对于同一年出台的制度文本,本文以五年治理数据的年平均值为基础,同时结合学者研究、新闻报道等相关资料,对各制度文本的绩效进行综合判定。然后,为了确保所搜集数据的权威性和统一性,本文以历年中国环境状况公报等为主要数据来源;如无当年环境公报,则参考相关政府文件、学术研究或新闻报道等。最后,为了更好地衡量大气污染的治理效果,本文主要统计大气环境的达标天数,达标城市比例,粉尘、悬浮颗粒物、SO2、O3、NO2 等浓度,酸雨频率等内容。

由制度文本三层次的编码结果,不论一项制度文本的类型或时间如何变化,各层次的符合程度越高,则制度文本的绩效越高;反之,则制度文本的绩效越低。为了进一步验证这一结论的可靠性,本文对制度文本三层次的编码结果进行卡方检验。SPSS 分析结果显示,三个层次的卡方值均较大,且显著性水平均为0。这说明三个层次对制度绩效有着显著的影响,三层次分析框架是制度文本的有效分析框架。由制度绩效的文本影响因素编码结果,不论一项制度的类型或时间如何变化,越符合九大文本影响要素,则制度绩效越表现为高绩效;反之,则越表现为低绩效。同样,为验证这一结论的有效性,本文对文本影响因素的编码结果进行卡方检验,SPSS 分析结果显示,其卡方值均很大,且显著性水平均小于0.005(除了F3 为0.002,其余均为0),这说明九大文本影响因素显著影响制度绩效。

 

 结论

本文对制度文本的层次划分及制度绩效的文本影响因素分析具有一定的理论价值。一方面,基于上述理论分析和47 个大气污染治理法规政策内容分析的实证研究,本文提出制度文本自上而下的理念规划层、基本制度层和操作实施层等三个层次的分析框架,并验证了这一框架的有效性,提供了一种新的制度分析思路,丰富了制度分析理论;另一方面,在三层次分析框架的基础上,本文提出制度绩效的九大文本影响因素,为制度绩效的相关研究贡献了力量,对制度文本的设计具有理论指导价值。

制度分析是解决集体行动问题的有效分析工具,而层次分析是制度分析的核心。目前,学界对制度层次的研究主要集中在制度体系和制度执行方面的层次划分。例如,埃莉诺·奥斯特罗姆将共用资源问题界定为制度供给、可信承诺和相互监督等三大难题,并在已有研究的基础上,运用多层次分析方法,将整个规则体系自上而下分为宪法选择规则、集体选择规则和操作规则等三个层次。可就具体制度文本而言,由于其内容是各主体为解决某一集体行动问题,通过博弈达成的共识,因此,也应该是由不同层次且起不同作用的多个部分共同形成。这就需要分析制度文本内容的不同层次及其作用。

本文通过对47 个大气污染治理法规政策进行内容分析,将制度文本自上而下分为理念规划层、基本制度层和操作实施层,且较高层次指导着较低层次的设计。这一分析框架有助于我们从宏观上理解制度文本的构成。制度文本是制度分析理论的重要内容。本文选择中华人民共和国成立以来47 个大气污染治理法规政策进行内容分析,研究了制度文本的分析层次和制度绩效的文本影响因素。研究发现,制度文本自上而下可以分为理念规划层、基本制度层和操作实施层等三个层次;同时,制度理念、制度目标、制度范围、治理主体、治理工具、治理客体、行为策略、监督方式、保障措施等九大文本因素显著影响着制度绩效。传统的制度研究主要集中在对静态制度体系和动态制度执行等方面的研究,本文从制度文本角度的分析弥补了现有研究的不足,丰富了制度分析理论,具有一定的理论价值。此外,本文的研究也可为政府和其他部门改进制度文本设计,制定更加合理高效的相关政策提供参考,具有重要的实践价值。

当然,本文的研究结论还需更深入的后续研究进行检验和拓展。一方面,本研究主要聚焦在我国大气污染治理法规政策,今后需要扩展到我国其他领域的制度文本以检验结论的外部有效性;另一方面,本研究直接探讨制度文本要素对制度绩效的影响,但在现实中,制度文本往往是通过影响制度的实际执行情况来影响制度绩效的,也就是说,制度的实际执行情况应该是制度文本影响制度绩效的中间变量。但由于数据的不可获得性以及对制度实际执行情况具体衡量的超级复杂性,本研究并未对这一问题进行探讨,这也应是今后的研究需要进一步探讨的问题。

 

 政策建议

本文结论对指导我国及其他国家和地区政府设计出高绩效的大气污染治理制度文本和其他制度文本也具有一定的政策价值。根据研究结论可知,要制定高绩效的制度文本,可以依次从制度文本的分析层次、文本影响因素和要素特征等方面逐步细化考虑。

首先,制定科学的理念规划层,合理规划制度理念、制度目标和制度范围等,最大限度地减小制度实施的阻力。具体而言,强调可持续发展的制度理念,以实现社会的可持续发展为宗旨;制定分阶段的制度目标,如五年计划等,化简保护大气和提高空气质量的制度目标;制度范围选择经济发展水平高的重点区域或污染程度高的行业为先行试点,同时重视区域合作,逐步扩大制度范围。

其次,制定合理的基本制度层,准确界定治理主体、治理工具和治理客体等,营造制度实施的活动空间,最大化治理过程中的可用资源。具体而言,保证治理主体的多元化,鼓励以地方政府为主的各级政府机构和企业、行业组织等其他主体的积极参与,同时提高治理主体的专业化水平,发挥各级环境保护部门和专家学者的权威作用;提高治理工具的标准化和多样化,综合运用多种法规政策工具、治理标准和科学研究等,发挥其规模效应,以减小治理过程中的交易成本;明确治理客体的类型,并将治理任务量化,实行总量控制。

最后,制定严格的操作实施层,有效规划行为策略、监督方式和制度保障,加强对各主体的约束力。具体而言,更多地运用经济技术手段和重视宣传教育,将外部效益内在化,减少搭便车、回避责任等现象;加强高新监测设施等监督方式的运用,建立诚信档案等数据库,增强监督方式的约束力;加大制度保障的惩罚力度,例如,提高罚款数额或增强法律责任、提高各主体的违法成本、减少治理过程中的机会主义诱惑等问题。

 

      本文原载于《行政论坛》2018年第1期,原文标题为《制度文本分析框架及制度绩效的文本影响因素研究——基于47个大气污染治理法规政策的内容》方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

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