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沈体雁  郭洁:城镇经营2.0

当前中国的城镇化仅以土地财政和低附加值工业为主要驱动力,低经济密度以及低附加值工业的蔓延式扩张,严重影响了城镇的集聚经济效应和网络效应。在“集聚三角形”中,以人为本、集聚创新是发挥城镇集聚经济效应的关键,既要提升政府管理人口经济集聚的能力和水平,提高城镇人口和经济密度,又要构建城市与区域创新系统,提高城镇的创新管理和服务能力以及自主创新能力。相比于以土地经营为主的“城镇经营1.0”,开展以城镇人文和产业生态系统经营为目标的“城镇经营2.0”是推进中国特色新型城镇化的重要举措。

文/沈体雁 郭洁

北京大学政府管理学院 教授

北京大学城市治理研究院 执行院长




 低密度粗放式发展是当前城镇化模式的主要症结



当前我国城镇化模式是以土地财政和低附加值工业为主要驱动力的。在现行财政管理体制和地方经济运行框架下,地方政府以相对较低的地价从农民手中取得土地,以财政垫付和借贷的形式取得资金,通过建设城镇基础设施将“生地”开发成为“熟地”之后,一方面低价放量供应工业用地,开展大规模招商引资,以期形成政府税基和就业;另一方面高价限量供应商住用地,撬动城镇房地产业发展,以期获取高额土地出让金,用以支付高额的公共支出和偿还高额的借贷本息,从而推动城镇空间再生产和经济高速增长。可以将这种以土地扩张为主体的城镇发展模式称作“城镇经营1.0”。这是我国加速城镇化的前半段,也就是从1996 年我国城镇化率突破30%(即30.48%)到2012 年突破50%(即51.27%)。这一模式导致两个方面的后果。

1. 城镇人口密度过低,严重影响了城镇集聚经济效应的发挥

纵向上看,我国城镇低密度、分散化发展现象严重。根据国家住房和城乡建设部有关资料,我国建成区人口密度从1952年接近每平方公里1 万人,到1987 年达到高峰,然后逐年下降,直到20 世纪末总体上保持在每平方公里1 万人。但是近十年来,随着各类开发园区和新城区数量急剧膨胀,建成区人口密度迅速下降。2005 年,我国所有开发区的规划面积之和达到3.5 万平方公里,相当于我国所有城市的建成区面积之和,其中已开发建设的面积只占13%。如果按照1 万人/平方公里的平均密度,这3.5万平方公里的开发区和新城可以容纳3.5 亿城镇人口。另据统计,2000 年至2009 年,我国城镇人口增加了26%,城市建成区面积却增加了41%。过低的人口密度,不仅造成土地、能源等资源浪费巨大,而且严重影响了集聚经济的发挥。根据马歇尔的观点,城市集聚经济效应主要包括三个来源:劳动力池效应、专业化的投入产品、知识外溢。当人口密度过低时,劳动力市场规模不足,难以形成劳动力池,从而不能为企业提供充足稳定的劳动力数量和劳动技术。同时,基于人力资本积累和面对面交流积累的知识外溢效应也难以发挥。

横向上比,除香港外,中国大城市建成区的人口密度(也称拥挤度)仅处于全球中等水平。有学者关于全球221 个人口超过200 万人的城市集聚体的研究发现,上海和北京的拥挤度分别处于第114 和139 位,仅属中等偏轻水平。巴西的面积是中国的89%,人口仅有中国的14%,但圣保罗人口密度高于北京和上海,里约热内卢的人口密度与上海相当。相比之下,发达国家的东京、巴黎、纽约的人口密度则远低于北京和上海。可见,发达国家通常更有意愿和能力去改善居住和交通条件,让城市密度较低也能达到较高的效率;反而发展中国家的城市密度普遍比较高。尽管较高的人口密度带来拥挤等负面效应,但也相应地带来集聚经济和工作效率等正面效应,只要正面效应大于负面效应,人们就愿意选择在较高密度的城镇生活和工作。

2. 低附加值工业的蔓延式扩张,严重影响了城镇网络效应的发挥

城镇网络效应是指城镇内部企业之间,企业与人之间,以及人与人之间存在经济、社会等各方面的联系,随着联系范围和强度的扩大,企业和居民都可能从这种城镇网络规模的扩大中获得城市集聚的外部性。而当前为了吸引工业项目落地,各地设立了名目繁多的开发区、功能区和新城区,实现大项目优先的土地、财政和产业等政策。于是,不同于美国以低密度住宅为主体的城镇蔓延,我国出现了一种以工业项目为主体的城镇蔓延。这种城镇蔓延割裂了工业企业与居民、生产活动与居住活动、制造业与服务业之间的联系,打破了城镇内部各主体之间的网络连接,导致了城市土地用途单一与僵化,限制了城镇多样性、网络和创新的涌现,影响了城镇网络效应的发挥。

以地为主的城镇化降低了城镇人口、资源和产业的密度与联系,抑制了城镇生态系统的形成与演进,从而引致了资源利用效率低下、城镇经济缺乏自生能力、房地产泡沫化严重、政府财政风险大、就业的不充分、收入分配M 化、社会非包容性发展等众多“城镇病”。未来需要转向以人为本的城镇化,通过提高人口和产业的密度、联系与多样性,提高城镇的集聚经济效应与网络协同创新效应。


 以人为本、集聚创新是城镇化转型的关键


城镇的本质在于通过为市民和企业提供公共服务而获得集聚经济,在于人与人之间知识的传播、交流与创新。因此,未来城镇化模式,应在建立和完善现代城镇制度和技术基础设施的前提下,通过完善城镇规划管理体系和公共服务体系,把过去遗留下来的大量低效的工业区发展成为具有自我造血机能和自生机制的城市生态系统。其中,重点是盘活3.5 万平方公里的已经或将近完成基础设施建设的开发区和新城区,将之建设成为具有一定密度和内在联系的产业生态新城镇。只有产业健康、有序发展,才能为城镇创造持续的就业和稳定的税基,从而解决地方政府靠地吃饭的问题。我们把这种创造或再造城市产业生态系统的过程叫做“城镇经营2.0”。

实现从“城镇经营1.0”到“城镇经营2.0”的转型与跨越,要以人为本,以建立现代城镇公共服务平台为基础,以完善市场体制为导向,以恢复和再造城镇产业和人文生态系统为目标,在水平方向狠抓城镇的集聚管理,提高要素流动性和经济密度,在垂直方向狠抓城镇的创新管理,提升城镇能级、竞争力和控制力,最大限度地发挥城镇的集聚效应和创新活力。简言之,就是“一个中心,两个重点”,即以人的城镇化为中心,以集聚管理和创新管理为重点,建立城镇的自生能力和内源发展能力。

1. 以人为本,推进人的城镇化

以人为本,推进人的城镇化,特别是农民工的城镇化,通过人的解放、人的流动、人的创造潜力的激发为人口和产业集聚提供条件。主要应解决四个方面问题。

一是解决落户问题。让长期生活、工作在城镇、有稳定工作的人落户城镇。鼓励产业和农民工向中西部城市转移和回流,推进一部分人就地城镇化。

二是解决保障问题。深化公共服务体制改革,推进进城农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化,实现基本公共服务全覆盖。

三是解决观念问题。建设中国现代城市伦理体系,深化城镇的信用和社会资本,培养适应城镇化需要的生产、生活、生态观念和行为方式。通过再造城镇伦理经典、复兴城镇伦理空间、复兴伦理图腾、创新城镇礼制等举措,在普世价值的基础上,重建仁爱、正义、礼制、智慧、诚信、尊严、包容、中道等核心价值,提升城镇伦理的影响力和约束力。

四是解决审美问题,复兴中国城市意境与城市美学。土耳其诗人纳乔姆·希克梅有句名言:“人的一生总有两样东西是永远不会忘记的,这就是母亲的面孔和城市的面貌”。继承和发扬“天人合一”风水观等中国传统人居环境哲学和聚落美学思想,开展城镇公共艺术规划,从意识形态和实体形态两个方面提升中国城镇的建筑之美、环境之美、场所之美和文化之美。

2. 加强集聚管理,提高城镇人口和经济密度

提升政府管理人口经济集聚的能力和水平,完善政府管理城镇集聚的理论、方法、政策、平台和手段,提高城镇人口和经济密度,形成与生态环境相适应的、疏密有致、混合多样的国土空间格局和城镇空间格局,最大限度地获取城镇的集聚经济效应,促进中国城镇化从要素驱动型向效率驱动型,特别是集聚效率驱动型转变。

2009 年世界银行发展报告认为促进长期经济增长最有效的政策是那些有利于地理集中和经济一体化的政策,包括国与国之间以及一国之内的城市与城市之间都是如此。从国际经验看,全球生产主要集中在大城市、发达省份和富裕国家。世界上一半的生产活动集中在占土地面积不到5% 的地区,北美、欧盟和日本的总人口不到10 亿,却占世界总产量将近三分之二。通过政府有效的集聚管理以及释放集聚化、迁移和专业化的市场力量,遵循经济地理的三大特性,即提高密度、缩短距离和削弱分割,实行人口和产业的地理变迁,发展中城市、地区或国家将走向繁荣。

未来应进一步从国家经济核心区的城镇群(大都市地区)、城市中心区和城市新区(开发区)三个层面提升人口和经济密度,提升这三类的承载力、集聚力和辐射力,将之打造成为中国特色新型城镇化的“发动机”,推进城镇的标准化、信息化、模块化、圈域化和网络化发展,走更加智慧地、科学地推进城镇化的新路子。相比于垂直方向的创新管理,水平方向的格局优化与集聚管理很大程度取决于中国的内需,是当前复杂的世界格局之中操之在我的可控的战略变量。

3. 加强创新管理与服务,提升城镇创新能力

抓住第三次工业革命带来的战略机会,构建城市与区域创新系统,提高城镇的创新管理和服务能力以及自主创新能力,通过科技创新、体制创新、结构调整和功能升级,提升中国城镇,特别是中国的世界城市在全球城镇的“能力阶梯”中的地位,使之占有更大的话语权和控制力。

当前世界正在经历以能源革命和信息传播方式的革命为主体的第三次工业革命。它将在很大程度上改变产业关系和经营秩序,改变人类生产、生活的聚存方式和世界的经济地理格局,改变国家和地区之间的比较优势和利益分配机制。第三次工业革命为中国城镇进入全球生产网络的高端和中心环节、实现城镇“能级”的跨越与赶超提供了“机会窗口”。应以智慧城镇、低碳城镇、创新城镇的建设为契机,抓住第三次工业革命的机会之窗,推进城镇化体制机制、模式和技术创新。国家产业结构调整和城镇能力阶梯提升是一条漫长的、永无止境的过程。我国城镇结构调整和能级提升既取决于全球性的技术经济周期的运行,也取决于中国把握技术经济周期和国际政治经济变化机遇的能力。

所谓中国特色新型城镇化,“新”就是要应用一切人类文明的先进成果,采取一切可能的先进技术,提高中国城镇的质量、能级和综合竞争力,特别是要建设在全球城镇等级体系中居于控制中心地位的世界城市。“特”就是要以人为本,以中国人为本,传承和发扬中国传统的城市精神和文化,推行人的城镇化、中国人的城镇化、中国人观念和思维的城镇化。要在提高以城镇全面社会保障体系为核心的城镇质量的基础上,合理保护城镇的历史文化遗产,重建包括城市伦理(道德)、城市艺术(美学)等在内中国人的城市精神秩序,把城镇建设成为当代中国人的精神家园。


 开展城镇经营2.0 是推行新型城镇化的重要举措




集聚是一个复杂过程,与人口、土地、资本有关,且各要素之间相互作用,形成“集聚三角形”(图1)。其中,人口与土地的关系表现为人口密度,与资本表现为人均资本,土地和资本的关系表现为投资密度。当前中国城镇化已投入大量土地和资金要素,要发挥城镇的集聚效应,城镇人口是核心。相比于以土地经营为主的“城镇经营1.0”,以城镇人文和产业生态系统经营为目标的“城镇经营2.0”需要地方政府具有更强的市场把握能力,更加精准、精细和精巧的管理技能,需要建立更加科学、更加综合的现代城镇规划管理体系和公共服务平台体系。

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1. 实行城镇经理制度,建立城镇经营2.0 队伍

为了适应城镇经营管理日益复杂化、动态化、综合化和专业化的需要,应在城镇党委、人民代表大会和政治协商等基本政治制度框架下,尝试建立和实行城镇经理制度,也就是城镇经营2.0 的职业经理人制度,建立一支高水平的城镇经营管理队伍,促进中国城镇化发展的企业化、专家化和科学化。城市经理制是包括市长暨议会制(Mayor-Council Plan)、委员会制(Commission Plan 和城市经理制(Council/City-Manager Plan)在内的美国三大市政体制之一,也是美国城市中采用面最广、最具活力的市政体制。目前,美国共有7550万人生活在采用城市经理制的城市,其中,人口在2.5 万人以上的有63% 的城市、人口在万人以上的有57% 的城市、人口在5000 人以上的有53% 的城市都采取了城市经理制。德国、加拿大、印度等国家的城市也采用了城市经理制。可以说,职业经理人制度正在成为国际上城镇管理的主流模式。应以街道办事处、乡镇和小城市为切入点,由小及大,循序渐进,逐步建立健全城镇职业经理人的激励和约束机制、教育培养体制、选聘和考核体制,形成一套有中国特色的新型城镇职业经理人制度,为中国城镇转型升级提供人才保障。

2. 以多层次、多类型、高效率土地市场为核心,促进城镇要素流动

为了盘活3.5 万平方公里 的低效城镇土地,应按照土地所有权与经营权分离的原则,建立多层次、多类型、高效率的土地使用权市场,提高包括土地在内各种城镇生产要素的流动性,提高资源和要素使用效率。

积极推动农地整理,培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场,作为解决城市化过程中同时实现耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措;稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策,培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场;采取容积率交易等方式,大幅度提升工业用地的容积率和使用效率,挖掘工业用地的使用潜力;推动城镇郊区农民土地和城中村的土地进入房地产租赁市场,采取过渡期土地双轨制,允许城郊农民自行或联合开发符合规划要求的房产,在一定的过渡时期,这些房产只能租不能卖,从而大大增加了城市房地产租赁市场的供应量,解决城市低收入阶层的居住成本,带动整体房价下降。总之,应该通过市场机制设计,促进土地要素在更大范围、更大程度、更多形式的市场化配置,解决制约土地使用权市场化的问题。

3. 打破以税收竞争为主的城镇竞争格局,建立中央地方两级城镇招商投资服务平台

为了完成土地财政和“土地经营1.0”的循环,各级地方政府把招商引资,特别是一些标杆性企业和项目的引入,作为最主要的工作之一,形成了以税收竞争为主要手段的血拼式的城镇政府竞争格局。然而,企业集群和产业生态系统的形成和培育有其固有规律。一方面,全国几万个地方政府(包括开发区管委会等政府派出机构)与几千万个投资人和企业之间进行匹配,这里存在一个总体匹配规律问题。另一方面,对于每一个地方政府而言,能否抓住机会窗口、明确产业定位、运用集聚管理技能有效地管理人口和产业集聚过程,也存在一个微观规律问题。因此,作为中国特色新型城镇化的重要内容,在国家加速城镇化期的第二阶段(从城镇化率50% 70% 20 年的时间内),在进一步发挥地方政府能动的同时,加强对各级地方政府招商引资行为的引导和规范,建立中央和地方两级城镇招商引资服务平台,探索形成产业集聚管理的市场化孵化途径。

首先,采取类似证券交易所和银联的机制,建立一个全国性的城镇招商投资服务平台,包括管理机构、咨询机构和“云招商投资”信息平台等。采取标准化、规范化的会员制服务模式,尽可能地将全国所有地方政府和投资人(企业)纳入投资平台,按照2012 年诺贝尔经济学奖获得者埃尔文·罗斯和罗伊德·沙普利提出的稳定匹配与机制设计理论,促进全国甚至全球范围的投资资源与地方政府招商资源的“稳定匹配”,提高投资区位选择和产业链链接的效率,形成有中国特色的产业集聚管理和孵化的新模式。

其次,在中央平台的基础上,每一个地方政府从本地区产业和城市定位出发,结合自身资源优势,创建城镇招商投资的双边或多边市场平台。基于城镇模块、城镇部件和城镇事件等概念,进一步对城镇投资行为及其参数进行标准化,建立一个类似于“淘宝网”的经营平台,让各种投资主体、投资项目和城镇模块在经营平台上进行交易。从而将现实中往往是零散的、偶然的、孤立的城镇投资和开发行为汇聚成为具有大量交易主体的、集中的、可关联的甚至可连续的交易行为,大大降低了城镇投资和交易过程中的信息不对称性和不确定性,提高了城市开发的效率与效益。

最后,开展城镇投资撮合、机制设计、双边市场运营以及中介咨询服务。一方面,政府可以采取类似“婚介网”这样的平台的成功经验,开展项目匹配和推荐,推行城镇投资交易撮合。另一方面,政府可以采取网络经济学的双边市场理论,对龙头和非龙头企业、创新性企业和量产型企业、外来企业与本地企业等异质性企业给予差别化优惠政策,精巧地管理城镇经营平台的企业汇聚过程和城镇的招商引资过程,加速城镇产业生态系统的形成。

4. 以城镇为单位,建立人、土地与公共服务平衡的地方政府绩效考核体系

为了抑制城镇政府重土地城镇化、轻人的城镇化的政策倾向,加快城镇经营模式的转型,促进城镇公共服务供给水平的提高,应以城镇为基本单位,以人、土地与公共服务平衡为原则,开展定量化、精准化、全过程、硬约束的城镇政府绩效管理。

改变单纯以GDP 为导向的政绩观对房地产市场的影响,将更多导向性的指标引入城镇化和房地产开发的政府绩效管理体系。采用智慧城镇的思路和手段,建立城镇用地项目库,建立容积率计量标准,开展容积率交易,征收闲置税;建立城镇房地产土地、水、能源、碳排等方面的计量与绩效账户;建立城市产业运营效能工具,根据城镇条件合理适配产业,促进产业发展效益最优化;建立完善的资金监管工具,把握城市资金构成和流向,有效监控国内外城镇投资的流动,抑制推动房价虚高的“热钱”流动,促进购房需求和房地产市场资金结构合理化。

最重要的是应将各个城镇的土地指标与城镇能够解决进城农民工的户口数量以及提供给他们的公共服务的质量挂钩,促进城镇政府实现全面、全过程、负责任的城镇化。


 结论


当前关于中国城镇化该何去何从的争议众多,本文认为当前中国城镇化的主要问题在于城镇内经济密度过低以及低附加值工业的扩张,导致城镇的集聚效应并没有充分发挥。根据“集聚三角形”的概念框架,集聚过程纷繁复杂,不仅需要投入土地和资本要素,更重要的是投入人力及技术。以人为本,加强集聚管理及创新服务是推动中国城镇化转型的关键。

在此基础上,提出一套完整的开展城镇经营2.0 的措施建议,推行中国新型城镇化,具体包括:

(1)在人员方面,参考国际上城镇管理的主流模式,建立城镇经理制度;

(2)在生产要素方面,提高包括土地在内各种城镇生产要素的流动性,提高资源和要素使用效率来盘活当前低效的城镇土地;

(3)在改进当前土地财政的问题方面,建立中央和地方两级城镇招商引资服务平台,探索形成产业集聚管理的市场化孵化途径;

(4)在考核评价方面,以人、土地与公共服务平衡为原则,开展定量化、精准化、全过程、硬约束的城镇政府绩效管理。


        本文原载《城市发展研究》2013年第12期。为阅读方便,略去全部注释,文章亦有删节。

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