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经济理念、政府结构与未完成的政策转移——对产业政策的中国化过程的分析

近年来,产业政策再次成为事关中国战略选择的研究议题。但是,中国学术界关于产业政策的研究存在学科偏向。本文以讨论一个长期被忽视的重要问题——为什么在20世纪80、90年代引进产业政策的时候,中国导入了充满争议的产业结构政策、忽视了广受肯定的企业合理化政策——的方式来凸显关于产业政策的公共管理学研究的意义,深化关于中国的政策实践的理解。

文/作   者

 

北京大学政府管理学院 宋磊

浙江大学社会学系 郦菁

 

近年来,产业政策再次成为事关中国战略选择的研究议题。但是,中国学术界关于产业政策的研究存在学科偏向。本文以讨论一个长期被忽视的重要问题——为什么在20世纪80、90年代引进产业政策的时候,中国导入了充满争议的产业结构政策、忽视了广受肯定的企业合理化政策——的方式来凸显关于产业政策的公共管理学研究的意义,深化关于中国的政策实践的理解。

 问题意识:产业政策的公共管理学研究

产业政策不但涉及经济学,而且涉及政治学和包括公共管理学和企业管理学在内的广义的管理学。主流经济学主导的产业政策研究的重点是产业政策和产业发展之间的关系,产业政策主要是自变量。在政治学和广义的管理学视角下,政治因素、政策过程和企业的政治行为决定了产业政策的形态,产业政策成为因变量。中国学术界关于产业政策的研究主要由经济学、特别是主流经济学所主导,作为因变量的产业政策没有受到重视。

关于作为因变量的产业政策的研究至少涉及政策跨国转移、政策设计、政策执行和政策调整等研究议题,这些对于改进中国的政策实践都具有重要意义。鉴于中国的产业政策是从日本引进的,产业政策的跨国转移过程研究是关于中国的产业政策的所有研究的逻辑起点。

产业政策的中国化过程的特殊性在相当程度上影响了中国的产业政策的形式及其效果。研究产业政策的中国化过程,不但可以为关于作为因变量的产业政策的研究打开空间,而且有益于改进中国的政策实践。

 研究问题:为什么企业合理化政策被忽视

在关于产业政策的中国化过程的研究几近空白的当下,相关研究应该从可以揭示产业政策的中国化的主要特征、有助于改进政策实践的角度展开。

讨论产业政策的中国化过程的特征的时候,从产业政策的类型开始是合适的。产业政策类型的主流概括方式有两种:一种是列举产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策等具体政策;另一种是将产业政策区分为纵向的选择性政策和横向的功能性政策。前一种近于罗列,后一种存在重叠。实际上,关于产业政策的类型,存在古典式的概括。

在关于日本产业政的早期日文官方文件和早期权威英文文献中,产业政策都被明确地区分为产业结构政策和企业合理化政策。产业结构政策即支持特定产业发展的政策;企业合理化政策则主要是政府在微观层面帮助企业提高管理水平的政策。

两种产业政策具有明显的不同。首先,产业结构政策往往以投入大量政策资金为前提,而企业合理化政策所需的政策资金很少;其次,产业结构政策主要指向大企业,而企业合理化政策不限于大企业,提高中小企业的能力以及强化大企业和中小企业的联系也是重要的政策目标。在国际学术界,关于产业政策的争论确实主要围绕产业结构政策展开,但是注意到企业合理化政策的学者对于这种产业政策都给予了高度评价。

在中国从日本引进产业政策时,企业合理化政策本来应该受到重视。第一,企业合理化政策直接指向企业层面的管理效率问题,而管理效率不彰是当时的普遍现象;第二,企业合理化政策不以大量的资金投入为前提,可以规避对于产业政策的主要批评。但是,在中国引进产业政策前后,虽然相关研究多次提及了企业合理化政策,可这种认识并没有充分地体现在政策文本和政策实践中。

不管是在政策研究中,还是在政策实践中,都存在产业结构政策被置于产业政策体系的优先地位、企业合理化政策被要素流动政策或企业集团政策掩盖的倾向。

 分析框架:具有范式变迁特征的国际政策转移机制

产业政策的中国化过程的影响和复杂性远超一般意义上的政策转移,包含特殊的战略目标,具有经济政策体系的范式变迁的意味。同时,产业政策的制定涉及具体政策工具的选择、政策标准的设定与调整等技术性问题。鉴于彼得·豪尔的分析框架不但在关于重大经济政策的跨国转移和政策范式变迁领域具有重要地位,而且可以用来讨论具体的技术性问题。因此,依据其研究来理解产业政策的中国化过程是一个合适的选择。

豪尔指出,经济政策体系的跨国传播对于政策引进国来说必须具有经济、行政和政治可行性,他具体地讨论了执政党的倾向、政府结构以及政府-社会关系的结构、政治话语结构三个因素的影响。执政党的倾向指执政党的主要关注事项;政府结构指政府机构的设置、各政府机构的关系,政府-社会结构指政府和特定政策的利益相关者之间的关系;政治话语结构指关于社会和经济的本质、何为政府的应有作用等问题的不同观念及其相互关系。

由于豪尔是在讨论经济政策时提出以上变量的,所以执政党的倾向自然以其经济理念为依托。类似地,政治话语同样以经济理念为出发点。因此,包括执政党的经济意识形态和经济理论在内的经济理念和包含政府-社会关系在内的广义的政府结构是影响政策转移的主要变量。

 经济理念、政府结构与政策转移:20世纪80年代经济理念与政策转移

20世纪80年代的经济理念具有三个特点:第一,执政党的经济意识形态的核心是尽快发展经济、提高人民的生活水平,但是这种发展不能挑战“计划经济为主、市场调节为辅”“有计划的商品经济”等原则;第二,斯大林式的计划经济理论已经丧失权威性,新的经济理论尚未完全形成;第三,自主权问题成为企业改革的主题。这一时期的经济理念对产业政策的中国化具有重要影响。

20世纪80年代,中国各界关于经济发展的认识主要受到东欧和东亚的影响,产业政策被视为推动经济转型的重要政策工具。在这一时期,受到以小宫隆太郎为代表的新古典经济学家的影响,中国学者更为关注产业结构政策,企业改革的走向强化了上述趋势。

在改革初期,关于企业改革的方向,蒋一苇的研究具有重要影响。他的企业改革论包含企业自主权和生产组织方式两个问题。但在改革实践中,关于企业自主权问题的思考受到重视,蒋一苇关于生产组织方式问题的讨论则被忽视。这种研究格局导致“利改税”和承包制成为企业改革的主要方向。关于企业改革方向的这种选择,抑制了决策机构对于企业合理化政策的需求。

总的来看,中国学术界关于产业政策的主要外部思想来源没有重视企业合理化政策,这种情况导致中国学术界难以提供关于企业合理化政策的知识供给;同时,企业生产组织方式问题没有成为中国企业改革的主题,这种现象降低了政策机构对于企业合理化政策的需求。

政府结构与政策转移

在这一时期,政府系研究机构和实务部门对产业政策的中国化过程具有重要影响。

国家计委和国家经委是当时的两个主要政策制定部门,具有高于部级机构的地位。“两委”的工作内容和稳定程度不同。企业改革和企业管理是20世纪80年代经委工作的重点。计委的工作更接近资源配置,而经委的工作更接近企业层面的效率改进。如果长期关注企业层面效率改进的经委能够在产业政策的中国化过程中充分发挥作用的话,那么中国式的企业合理化政策很可能在中国的产业政策体系中占据重要的地位。

但是,1988年,经委被整合进计委。同年,计委组建产业政策司,成为产业政策的制定主体。在这次整合后,我国第一个产业政策文件《国务院关于当前产业政策要点的决定》于19893月发布。《决定》更多地反映了计委以影响资源配置的方式推动经济发展的传统思路,因而产业政策只能是产业结构政策。

在企业层面的效率问题亟需解决的背景下,当时的研究机构和决策部门注意到了企业合理化政策。但是,企业集团化政策成为这一时期的产业组织政策的主体,企业合理化政策完全被边缘化。这和“两委”的工业行政能力的差别有关。依据豪尔的分析框架,具体政策的设计和执行涉及三个问题:决定总体性目标、选择政策工具以及精确地设定这些政策工具的具体指标。推动企业合理化政策或企业集团化政策都需要具体的工业行政能力。问题在于,推动这样两种政策所需要的工业行政能力是不同的。推动企业合理化政策,需要政策机构充分理解对象企业的竞争力形成逻辑、正确地选择政策工具、精确地设定政策目标。这一要求显然超出了历史上只从事长期计划的编制、不熟悉经济管理中的具体问题的计委的能力范围。相反,推行企业集团化政策只需要在宏观层面进行设计和规划,没有超出计委的能力范围。因此,在企业集团化政策和企业合理化政策都被认为可以提高效率、企业集团化政策所需的工业行政能力较低的情况下,企业合理化政策被企业集团化政策覆盖。

 经济理念、政府结构与政策转移:20世纪90年代经济理念与政策转移

20世纪90年代的经济理念具有三个特点:第一,社会主义市场经济取代了“有计划的商品经济”,成为改革的目标;第二,新古典经济学逐渐成为主流经济理论范式;第三,在国企改革问题上,建立现代企业制度、抓大放小成为主导思路。这些特点再次影响了产业政策的中国化过程。

由于经济计划难以和市场化导向的改革融合,所以经济主管部门需要开发可以体现中国经济的社会主义色彩的政策手段。在此过程中,因为为政府介入保留了空间,所以宏观调控和产业结构政策逐渐取代了经济计划。与企业合理化政策持续边缘化密切相关的是经济理论范式和国企改革方向的变化。

在传统的政治经济学家论证了社会主义市场经济并不违背经典作家的论述后,中国的改革事业需要解决的主要问题是走向何种市场经济、即充实社会主义市场经济的政治经济学含义以及处理改革中出现的具体问题。但是,政治经济学家放弃了对于社会主义市场经济的政治经济学含义的讨论,同时,政治经济学家的知识结构让他们难以在短时期内对具体的经济问题给出有效的回应。在这样的背景下,强调市场机制重要性的新古典经济学在中国学术界的影响快速上升。与通常的观念不同,在新古典经济学的框架下是可以讨论产业政策的。

但是,新古典经济学所能分析的产业政策只是以市场失败为逻辑起点的;而企业合理化政策并不以市场失败为前提,而是以“组织失败”为起点,更适于从演化经济学的角度进行讨论。但是,在20世纪90年代,演化经济学在中国学术界的影响很小。

在国企改革领域,随着承包制的负面影响逐渐显现,学术界开始探讨以股份制和现代企业制度来改造国企。在政策实践中,建立现代企业制度主要被理解为所有制改造以及所有权与管理权的分离等问题。蒋一苇曾经倡导的以改革企业层面的生产组织方式来提高企业效率的思路被彻底搁置。主要与企业层面的效率提高相关的企业合理化政策被进一步边缘化。

政府结构与政策转移

1993年,国务院决定以原经委为主体组建经贸委,制定产业政策的职能逐步转入经贸委。1998年,原机械工业部等十个职能部门并入经贸委。但经贸委依旧没有推行企业合理化政策,这与各经济主管机构之间的关系、经贸委的定位、政策议题的优先顺序等问题有关。

在经济主管机构的关系方面,有两个关键细节值得注意。首先,在经贸委重组初期,计委和经贸委在产业政策问题上的权限区分并不清晰。其次,经贸委在组建之初并不具备单独主管产业政策的职权;在具备这种职权、并入相关职能部门后不久即被解散,可以充分地发挥这种职权、动员相关行政资源的时间过短。同时,20世纪90年代的经贸委的主要职责则开始偏向宏观调控,鉴于这一定位,扭转偏重产业结构政策的政策体系是不现实的。更为重要的是,经贸委成立不久,“抓大放小”开始成为国企改革的主要战略,这意味着企业集团政策在产业组织政策体系中的地位进一步上升,与中小企业的关系更为密切的企业合理化政策的地位进一步下降。

 总结与讨论

产业政策可以区分为需要投入大量资金的产业结构政策和不以大量资金投入为前提的企业合理化政策,前者充满争议,后者则获得广泛肯定。但是,中国只引进了产业结构政策,忽视了企业合理化政策。因此,产业政策的中国化过程并未完成。在产业结构政策充满争议的情况下,突出并未进入中国的政策实践的企业合理化政策的意义,有助于改进政策实践。

20世纪8090年代,经济理念和政府结构共同导致上述现象的出现。这一结论在总体上支持了政策转移领域的主流文献的核心观点。值得注意的是,本文讨论的产业政策的中国化过程问题是政策转移中的一个特殊现象。首先,这一政策转移是在经济体制的转换过程中出现的,存在于更为宏大的历史过程中。其次,产业政策的国际转移涉及具有不同理论背景和实践逻辑的产业结构政策和企业合理化政策。本文为思考政策的国际转移提供了一个新的方向。

本文具有局限性。本文主要在发展型国家论和豪尔的分析框架下进行讨论。跳出这些分析框架,结合国内学者的最新研究,关于产业政策的中国化过程的讨论可以深化。另外,在相关当事人已经退出一线的情况下,深度访谈是可行且必要的。
 

       本文原载于《公共行政评论》2019年第1期方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

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