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俞可平:中国地方政府创新的可持续性(2000-2015)—— 以“中国地方政府创新奖”获奖项目为例

 

作者简介

 

俞可平,北京大学讲席教授、政府管理学院院长、中国政治学研究中心主任,研究方向:政治哲学、中国政治、比较政治。

 

 

 

 


■ 摘要 

本文通过对 2000-2015 年间获得“中国地方政府创新奖”的 178 个案例的大型问卷调查和实地访谈,力图揭示中国地方政府创新的制度环境、可持续性、动力源泉、扩散机制、客观效果和未来前景。本文认为,越是成功的政府创新,其可持续性便越高;政府创新的可持续,关键在于其要素的延续与扩散,而不在其形式的存续;政府创新是因变量,其成功与持续首先取决于宏观政治环境;上级领导对政府创新的支持,是政府创新得以持续的关键;政府创新的绩效和民众的支持,是政府创新的合法性基础;政府创新的长久持续,需要法律和制度的保障;良好的舆论氛围,是优秀的政府创新项目得以持续和扩散的温床;政府创新有规律可循,深入的理论研究有助于政府创新的可持续;良好的微观环境,对于政府创新的成功十分重要;创新者的乐观态度,是政府创新得以持续的重要助推剂。

 


 
 

        研究背景与概念界定

 

 

1.1  研究背景

“中国地方政府创新奖”从 2000 年开始,到2015 年中止,总共举办了八届,先后有 2004 个各级政府的创新项目申报此奖项,其中有效申报项目1334 个。共有 178 个项目获得入围奖,其中 80 个项目获得优胜奖。该奖项由于其科学性、独立性和严肃性而获得了很高的社会声誉,已经成为一个有广泛影响力的品牌。但是,针对获奖项目的可持续性和可推广性,存在着截然不同的两种观点。一种认为,许多获奖项目相继“死亡”了,中国的地方政府创新不可持续;另一种则正好相反,认为多数获奖项目都通过各种形式存续下来,并在更大的范围内得到了推广。对过去 15 年中的获奖项目,一些学者已经做过若干零星的跟踪研究,但从来没有人对所有获奖项目做过系统的跟踪研究,从而也没有关于中国地方政府创新可持续性的权威性研究成果。为了弥补这一缺憾,北京大学中国政治学研究中心在2015 年设立了“中国地方政府创新奖获奖项目跟踪研究”大型课题。

 

该课题的主体内容,是对过去 8 届“中国地方政府创新奖”的所有 178 个“入围奖”项目进行跟踪调查,包括对获奖创新项目当事人、项目受益人、相关专家学者的问卷调查和现场访谈。总课题下设北京大学、浙江大学、吉林大学、上海交通大学、厦门大学、四川大学、兰州大学、华中师范大学和深圳大学 9 个子课题组,分别负责华北、浙江、东北、苏沪、福建、川藏、西北、华中和两广地区历届中国地方政府创新奖获奖项目的跟踪调研。从 2016 年 4 月开始启动调研工作到 2018 年 4 月调研截止的两年时间中,课题组总共对 103 个获奖项目进行了成功的现场跟踪调查,并对 75 个获奖项目进行了文献和电话等非现场调研。在实地调研中,课题组将 103个调研点作为样本,总共发放了 1134 份问卷,其中有效问卷 1115 份。获奖项目的调研点和样本发放分布情况如表 1 所示。

 

本次实地跟踪调研的基本方式是问卷调查和访谈。问卷共分四个部分,分别是:项目状况、获奖后项目进展、项目环境和受访者基本信息。其中第一部分有 8 个问题,第二部分有 10 个问题,第三部分有 8 个问题,第四部分有 7 个问题,共 33 个问题。为了方便分析影响政府创新可持续性的相关因素,问卷数据包含了 92 个变量,每个变量均对应问卷的问题及选项。面访的主要对象是获奖项目的负责人或主要成员,访谈的主要内容是关于获奖项目的存续情况、客观效果、社会评价和推广情况。所有问卷和访谈的问题,都围绕中国地方政府创新的可持续性这一核心目标而展开。

 

1.2  概念界定

本课题研究涉及到四个重要概念:政府、地方政府、政府创新和可持续性。由于对这些概念存在着不同的理解,我们有必要对此给出自己的界定。

(1)政府。狭义地说,政府即是行政机关,在中国即是国务院和各级地方行政机构。广义地说,政府是国家公共权力机构,除了行政机构外,还包括立法机构和司法机构。在中国现行政治框架中,中国共产党的各级领导机构(即各级党委),掌握着核心国家权力,是重要的公共权力机构。根据国家《公务员法》,各级党委的专职人员均属于国家公务员。此外,工会、共青团和妇联也履行部分行政职能,按照《公务员法》,其编制内的专职人员均属于国家公务员。鉴于中国政治的这种实际情况, “中国地方政府创新奖”的申报主体,不仅包括各级政府,而且包括各级党的领导机构,以及各级法院、检察院、工会、妇联和共青团组织。

(2)地方政府。中国是单一制国家,在现行国家政治结构中,三个行政层级尤其重要,即中央政府、地方政府和基层政府。一般地说,中央政府是指中央国家层面的公共权力机构,基层政府则指乡镇一级的公共权力机构,地方政府指地方所有国家公共权力机构。但是,关于地方政府事实上有两种理解。一是将所有省级政权以下的地方公权机构均称为地方政府,另一种是专指省、市和县三级地方公共权力机构,不包括乡镇基层权力机构。 “中国地方政府创新奖”所采用的是广义的“地方政府”,即除中央政府外的所有地方公共权力机构。

(3)政府创新。创新不是革命,它不是过程的中断,而是持续的发展;创新不是简单的改革,而是创造性的改革;创新不是科学技术的发明(invent),它是将新的理念应用于政策制定和实施过程。政府创新,就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程 ,是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。政府创新明显不同于一般的创新行为。首先,政府创新具有公共性。政府创新的主体是公共部门,特别是公共权力部门;政府创新的最终目的也是为了改善公共服务,增进公共利益。其次,政府创新具有全局性。政府创新的受惠者主要是广大的公民,而不是政府公共部门自身。由于政府掌握着社会的政治权力,政府创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。最后,政府创新具有政治性。政府创新是政治体制改革的重要内容,它直接涉及权力关系和利益关系,十分敏感 ,风险性也比其他创新行为更大 。

(4)可持续性。按照通常的理解,可持续性是指事物长久存在的状态或不断发展的过程。可持续性对于生态、经济、社会和政治有着不同的意义。政府创新可持续性的实质,是政府的创造性改革能够持续增进公共利益。政府创新可持续性的关键不在其形式的存在,而在其要素的延续和扩散。据此,我们把获奖政府创新项目的可持续性,界定为创新项目的要素得以留存和扩散,继续在公共治理中发挥积极作用。按照这样的理解,以下被一些学者视为“终止”或“死亡”的政府创新项目,在我们看来仍然具有可持续性:第一,创新项目在其原发地终止了,但在其他地方得以扩散与传播;第二,创新项目的名称和形式改变了,但其实质性要素依然保存了下来;第三,原创新项目被其他更新的项目取代,但后来的创新项目吸收并包含了原创新项目的关键要素;第四,原创新项目的实质性要素,通过直接或间接的途径上升成为国家的法律或制度,原创新项目已经没有存在的必要。

 

 

 

        获奖项目的持续和扩散

 

 

课题组通过两种方式,来了解获奖项目的存续情况。一种是对样本点的相关人员进行问卷调查,一种是调研人员基于访谈、问卷和文献分析等综合信息所做出的独立判断。前一种方式的局限性大,只限于样本点的范围,后一种则不限于样本点,且充分参考了样本点的问卷调查信息。因此,后一种方式更加准确可靠,也是本文分析的重点依据。

 

我们先来看看问卷调查所反映的获奖项目可持续情况。关于获奖项目的后续情况,我们给出了4 个问题:(1)一直在运转;(2)本地已停止但其在其他地方推行: (3)完全不运转了: (4)不知道(调查结束,请被访者介绍知晓情况的人)。结果表明,有94%的受访者认为该项目一直在运行;近 2%的人认为本地已经停止,但在其他地方扩散;3 %左右的人认为项目已经完全停止了;另有少数人表示不知道获奖项目的后续情况。具体的调查统计数据如图 1 所示。

 

综合各调研组的数据,可以发现,获奖政府创新项目的可持续性高达 90%以上。我们再来看看哪些地区以及哪些类型的获奖项目持续程度更高。表2 以区域分类统计了历届“中国地方政府创新奖”获奖项目及其持续情况。

 

如果从获奖项目的类别看,我们可以发现,在政治改革、行政改革、公共服务和社会治理四类获奖项目中,可持续程度最高的是“社会治理”和“公共服务”,分别高达 97.50%和 97.22%,其他依次是“行政改革”和“政治改革”,分别是 89.66%和89.13%。表 3 是以项目分类进行排序的可持续性情况。

 

中国地方政府创新奖从 2000 年开始,到 2016年暂停,先后举办了 8 届。如果按照届别来统计,我们可以发现,持续性最大的是最后两届获奖项目,但第一届至第八届之间的获奖项目持续性,并无规律性的分布(如表 4 所示)。

“中国地方政府创新奖”的获奖项目,大体分为两类,一是每届 10 个的优胜奖,二是每届 10 个左右的入围奖。中间偶有几届还设立过单项奖,如“最具政府责任感奖”等。优胜奖和入围奖虽然是两个等级的奖项,但评委们常常很难最终抉择,因为入围的创新项目通常都非常优秀,难以取舍。从本次调研来看,总体上说,获得优胜奖的可持续程度显然略高一些,达到 96.25%,单项奖的持续性最低,是 75%(如表5 所示)。

 

        可持续的原因

 

 

影响政府创新可持续的因素,通常包括制度环境的变迁、上级组织的指示、创新效果不佳、负责官员的变动等情况。不少学者认为,中国现行的官员升迁和考核制度,是影响政府创新可持续性的最重要因素,即所谓的“人走政息”。但这次调研的数据,对这种流行观点却给出了否定性的结论。

 

在全部 178 个地方政府获奖项目中,仅有 13个项目可以断定已经终止外,其余 165 个项目均处于持续状态,可持续程度接近 93%。对于已经在本地终止的项目,我们给出了 4 个选项: (1)自己主动终止; (2)负责原创新项目的主要领导变动;(3)上级叫停该项目; (4)其他。结果表明,项目在原地终止的首要原因,既非“负责人变动”,也非“主动叫停”,而是“其他”原因,占 39%。其次的原因是“上级叫停”,占 33%;再次是“负责人变动”,占 14%;最后是“主动叫停”,占 14%(参见图 2)。

进一步的访谈发现,导致获奖项目终止的“其他”原因,主要是政治环境和政治生态的变化。一些原先的创新项目如果被项目所在地的主要领导认为与现行政治环境不相适应,无论这些项目的实际效果如何,都很可能会被终止。例如,一些推进基层党内民主的获奖项目,随着政治环境日益强调政治纪律和政治规矩,就被一些地方领导纷纷叫停。还有一种情况是,重要的上级领导由于犯了政治错误或违法犯罪而受到了处分,他所赞扬过的创新项目也容易被现任领导叫停。

 

在中国现行的政治环境下,党政主要领导(即“一把手”)的作用尤其重要。多数政府创新项目往往是由“一把手”推动的,而且也因此成为“一把手”的政绩工程,跟其升迁直接有关。“一把手”的变动十分频繁,有时甚至连一届任期未满就发生变更。新任的“一把手”通常要有自己的政绩,就容易搁置或忽视其前任发起的创新项目。据此,不少学者曾经假定,政府创新项目不可持续的一个重要原因,是主要领导的变动,即所谓“人走政息”。针对这种情况,在本次调查中,我们特别设计了一个关于“一把手”变动与奖项项目存续之间相互关系的问题。结果发现,多数受访者的答案与上述研究结论很不相同。不认同“主要负责人更换后创新项目会终止”的比例高达 78%,只有 22%的受访者认可“主要负责人更换后项目会终止”的结论(见图3)。

关于获奖项目得以持续的原因,我们也设计了四个选项:(1)已经上升为制度;(2)上级领导的支持;(3)因实际效果好获得干部群众的大力支持;(4)其他。统计数据表明, “实际效果好”是项目可持续的首要原因,有 37%的人选择此答案;其次是“已经上升为制度”,有 33%的人选择这一答案;选择“其他”和“上级领导支持”分别是 17%和 13%。具体统计数据如图 4 所示。

获奖项目的实际效果成为政府创新可持续的主要因素,这与“中国地方政府创新奖”所倡导的宗旨完全一致。鼓励各级政府进行改革创新,以增进人民群众的经济权益、政治权益和其他社会权益,是举办“中国地方政府创新奖”的首要目的。从申报项目的资格认定,到优胜奖评选标准的确立,政府创新的实际效益,一直是最重要的考虑因素。申报“中国地方政府创新奖”的资格之一,就是该创新项目必须实际运行一年以上,并取得客观效果。优胜奖的评选标准之一,就是创新项目的“效益程度”,即“该项活动必须具有明显的社会效益,这种效益必须业已被事实充分证明,或得到受益者广泛承认”。为了确认相关民众在政府创新项目中获得益处, “中国地方政府创新奖”组委会对每一个入围的候选项目,均进行了独立的调研评估。调研评估的重要内容,就是对候选奖项的受益者进行当面访谈,核实他们是否真正从创新项目得到益处。因此,从获奖项目的可持续性后果来看, “中国地方政府创新奖”圆满地实现了其最初的根本宗旨。

 

任何政府创新项目都需要一定的成本,尤其是公共服务和社会治理类的创新项目,成本往往较高。因此,经费保障便成为影响政府创新是否成功的一个重要变量。一些研究表明,经济发达地区的许多政府创新项目,很难在经济落后地区推行,一个重要原因就是受到经费预算的制约。按照这样的逻辑,我们也假定,一定的经费保障对于政府创新的持续性,也有着重要的意义。为了验证这一假定,我们设置了一组简单的问题,了解获奖创新项目的经费是否有足够的保障。结果表明,绝大多数的获奖项目确实有充裕的经费保障。问卷调查显示,约51%的受访者表示,他们知道获奖的创新项目有“充裕的经费”;另有 33%左右的人对创新项目的经费情况并不知情,选择“不知道”;不到 16%的人认为获奖项目的经费“不充裕” (见图 5)。

 

 

        创新项目的影响和推广

 

 

政府创新项目的可持续性,除了在本地持久地产生影响外,更体现在该创新项目被其他地方模仿,在更大的范围内得以传播和扩散,最终能够上升为正式制度,不以领导人的变动或喜好而终止。交流、弘扬和传播地方政府创新的先进经验,让地方政府创新的优秀案例在更多地方得到扩散和效仿,最终使优秀的政府创新项目上升为正式制度,也是发起“中国地方政府创新奖”的重要目的。在评选政府创新奖的六个标准中,有两个标准与此有关。一是“重要程度”,即“该项活动必须对人民生活或社会主义市场经济、民主法治和社会安定具有重要意义”;二是“推广程度”,即“该项活动必须具有适度的示范效应或推广意义,可以被其他地方的党政机关、群众组织或社会团体借鉴、仿效”。设置什么样的评选标准,体现着奖项的发起者所要倡导的价值和理念。设置“重要程度”的主要目的,就是鼓励政府在事关人民生活、市场经济和民主法治的重大政策领域进行改革创新,并且及时将那些效果好的创新上升为国家制度。设置“推广程度”的主要目的,就是希望创新项目可以在更大范围内被复制和模仿,从而使之有效扩散。本次大规模的调研表明,这些目的均得到了很好的实现。

 

对这些获奖的创新项目,高达 80%的受访者表示得到了进一步的推广,另有 13%的人表示“不知道”,只有大概 7%的人表示“没有得到推广”(见图 6)。

超过一半的受访者表示,获奖项目在当地的影响“比较大”;37%的人表示这些项目的影响“非常大”。两项合计,表示获奖项目“影响大”的人高达87%。另有 9%的人表示“影响一般”;认为“影响小”和“比较小”的人合计不到 3%。具体情况见图 7。

中国的行政管理结构是“条”与“块”相结合的矩阵式组合。“块”通常是指横向的地方, “条”通常是指纵向的系统。优秀的政府创新项目,若要取得最大的客观效果,既要在地方的“块”发生影响,也要在纵向的“条” (即在本系统中)产生影响。为此,我们专门设计了一组问题,了解获奖政府创新项目在其本系统内的影响程度。调查发表,获奖创新项目在系统内的影响与其在本地的影响十分接近,也有相当大的影响。受访者认为获奖项目在本系统中的影响“比较大”和“非常大”的分别是 46%和40%,两项合计高达 86%。认为影响“一般”占 11%,认为影响“非常小”和“比较小”的两项合计只有 3%左右。调查统计的具体数据参见图 8。

 

中国政府十分重视先进经验的总结和交流。现场观摩会、经验交流会和各种各样的参观访问活动,是各级地方政府的重要工作内容。当某个地方政府有了先进的经验或案例时,一方面,当地政府官员会受邀介绍其成功的做法和经验;另一方面,通常会有不少其他地方政府的官员前来参观考察。所以,获奖项目的经验交流,也是观察其可持续性的一个重要维度。为此,我们设计了两组简单的问题,来了解获奖项目的交流情况。一组是经验交流,另一组是观摩考察。两组调研的结果均表明,绝大多数的获奖创新项目有过广泛的经验交流和现场观摩。

 

第一组关于“是否有过经验交流”的问题,回答结果是:80%左右的人选择了“有过经验交流”,另有 15%的人表示“不知道”,只有不到 5%的人认为“没有经验交流” (参见图 9)。

 

第二组关于“其他地区的干部是否来学习观摩过”的问题,回答结果是:82%的人表示“有过学习观摩”,14 左右的人表示“不知道”,只有不到 4%的人回答“没有过学习观摩” (参见图 10)。

对于影响地方政府创新项目推广和扩散的具体因素,地方党政部门的实践者们比起学者来更有发言权。为此,我们专门设计了一组七个问题,来了解从事地方政府创新的当事者们是如何看待获奖项目的传播和扩散的。结果发现,在受访者看来,影响获奖项目扩散和推广的最重要因素依次是“获得上级肯定”、“当地老百姓认可和了解”,以及“项目绩效突出”,其他因素包括“媒体对获奖项目的广泛报道”、“获奖项目上升为法律法规”、“吸引了学界关注”和“项目主要负责人被提拔”。多少使人感到有些意外的是,“项目负责人被提拔”在受访者看来是影响获奖项目推广最不重要的因素。具体的调查数据见图 11。

无论是从单一制的国家权力结构而言,还是从高度集权的历史传统来看,上级领导对地方政府创新的支持无疑是最为重要的。即使是最有效的政府创新,哪怕得到了当地干部群众的广泛拥护,如果得不到上级的支持,下级政府的创新项目也很难成功。这一点在本次问卷调查中得到了再次印证。近80%的受访者认为对于获奖项目的推广, “上级肯定很重要”,另有 17%的人认为“上级肯定重要”。两项合计,认为上级肯定重要的高达 97%。调查统计数据见图 12。

地方政府创新的最大受益者是当地群众,如果一项政府创新得不到当地普通群众的认可,即使该项创新得到了上级的认可或社会各界的肯定,也不能算是成功的创新,从而也难以推广。这一点也被本次调查证明。分别有 75%和 19%的受访者认为“老百姓的了解和认可对创新项目的推广的影响”“很重要”和“重要”,只有 3%左右的人认为“不重要”。调查统计数据见图 13。

政绩工程和“政治秀”是政府创新的大忌,不仅为普通民众所痛恨,也为学者和社会舆论所不齿。为了杜绝“政绩工程”和“政治秀”, “中国地方政府创新奖”组委会在评选程序上设置了多个环节,防止没有绩效或绩效不好的项目获奖,同时鼓励绩效突出的创新项目得以推广和扩散。组委会的这一宗旨,也与受访者的想法完全一致。分别有 71%和23%的人认为“项目绩效突出对创新项目推广的影响” “很重要”和“重要”,只有 2%的人认为“不重要”。调查统计数据见图 14。

一些地方政府官员之所以大搞“政绩工程”和“政治秀”,主要的原因就是为了吸引上级和社会的关注,获得上级领导的肯定,从而得到职务上的提升。但是,这次调查表明,虽然多数人也认为“项目主要负责人的提升”对创新项目的推广“重要”,但并不认为“很重要”。认为“很重要”的人仅占受访者的 26%,认为“重要”的占 33%左右,25%的人认为“不重要”,另有 16%的表示“不知道”。调查统计数据见图 15。

 

此外,受访者认为影响创新项目推广的其他“很重要”和“重要”因素还有“媒体的广泛报道”(65%和 31%)、 “学术界的关注”(48%和 41%)和“上升为法律法规” (54%和 31%)。图 16 是受访者心目中认为影响政府创新项目推广的“很重要”因素具体数据。

 

 

        政府创新的环境

 

正如前面已经分析并指出的那样,环境因素是影响政府创新是否成功并得以持续的决定性因素之一,无论是宏观的制度环境、舆论环境和经济环境,还是创新者所在部门或地方的微观工作环境,都会直接或间接地对政府创新产生重要影响。在所有影响政府创新的宏观环境中,制度或政策环境对创新项目的成败或去留有着最为重要的作用。调研数据表明,宽松的宏观制度环境有利于政府创新的持续。在问及获奖项目相关人员关于“项目运行的政策环境是否宽松”时,近 74%的人持肯定的态度,18%左右的人表示“不知道”,仅有 8%左右的人表示“不宽松”。调查统计数据见图 17。

对于地方政府来说,最直接也是最重要的宏观政治环境,就是其上级领导对创新项目的态度。众多的研究已经表明,一项改革创新若没有上级领导的支持,则很难获得成功。通过设置“最期待的外部支持是什么”这一问题,我们力图了解获奖项目当事人心目中最重要的宏观政治环境是什么。调研数据证明,对地方政府创新项目的当事者来说,最期待的是“上级领导的支持”,选择这一答案的受访者多达 67%;其次是“当地群众的支持”,20%的受访者持这种态度;另有 8%和 5%的受访者分别选择了“社会舆论的支持”和“当地干部的支持”。具体的调查统计数据见图 18。

对于政府创新的实践来说,上级领导的支持和本地群众的支持,几乎同等重要。没有本地群众的拥护和支持,政府创新就没有意义;但即使当地群众十分拥护,若没有上级领导的支持,改革创新最终也不会成功。从某种意义上说,这两部分人的支持是最重要的外部环境。调查显示,对于获奖项目来说,无论是项目部门的上级领导,还是本地群众都对改革创新表现出极大的支持。对“领导支持改革创新”这一问题,分别有 65%和 17%的受访者表示“同意”和“十分同意”;对“群众支持改革创新”这一问题,分别有 60%和 16%表示“同意”和“十分同意”。调查统计数据见图 19、图 20。

在政治依然带有相当程度敏感性的现实中国,政府创新的风险比其他创新要大得多,上级领导和本地区群众对创新者的宽容,特别是对其可能失败的宽容,同样对鼓励地方政府创新至关重要。从本次调研的情况看,对于获奖项目所在的上级领导和群众来说,超过半数的人对于创新者的失败持宽容的态度。对于“创新失败的人会被追究责任”这一问题,分别有 10%和 50%的表示“十分不同意”和“不同意”。值得注意的是,另有 10%的人表示“同意”上述问题,28%的人表示“说不清”。这说明,对于相当一部分来说,政府创新仍然是高风险的行为,一旦创新项目失败,其项目负责人将被追究责任。调查统计数据见图 21。

对于具体的政府创新项目来说,宏观的制度性大环境固然重要,但微观的小环境其实也很重要。这些“小环境”主要是指创新项目所涉及单位或单门的内部工作环境。我们为获奖项目相关人员设置了多组问题,来了解获奖政府创新项目所在部门或地区的微观环境:(1)本部门包容人们在工作中可能犯的错误; (2)本部门人员乐于相互学习和分享;(3)对最近三年本部门工作的总体评价; (4)对最近三年本地区政府工作的总体评价;(5)对最近三年本部门改革创新的总体评价。前两个问题各有 5 个选项: “十分不同意、不同意、说不清、同意、十分同意”。后三个问题也有 5 个选项: “比以前更糟、没有成绩、成绩一般、成绩较好、成绩优异”。结果发现,获奖项目所在部门包容性大,相互学习的氛围好,绝大多数受访者对其所在部门或地区的工作环境普遍感到满意,只有极少数人表示出不满意。这表明,创新项目所在单位良好的内部环境,也是政府创新获得成功并持续发展的重要因素。

 

对于“本部门包容人们在工作中可能犯的错误”这一问题,分别有 53%和 9%的人选择“同意”和“十分同意”;表明多数人对创新的失误持宽容态度。仅有 16%左右的人表示不宽容创新者的可能的错误。调查统计数据见图 22。

 

知识的创新需要相互学习和分享,从调研结果看,这一点也同样适用于政府创新。对于“本部门的工作人员乐于学习并相互分享”这一问题,绝大多数人持肯定态度,选择“同意”和“十分同意”的分别占 64%和 18%;仅 8%的人持否定的答案。调查统计数据见图 23。

对最近三年本部门工作的总体评价,认为“成绩较好”的占 53%;认为“成绩优异”的占 40%,两项合计,满意率高达 93%。认为“成绩一般”的占7%;表示“没有成绩”和“比以前更糟”的加在一起还不足1%。调查统计数据见图 24。

受访者对“最近三年本地区政府工作的总体评价”,与其对本部门工作的总体评价一样,也普遍显示满意。表示“成绩较好”的点 55%,表示“成绩优异”的占 35%,总满意率也高达 90%。另有 9%的人表示“成绩一般”,表示“没有成绩”或“比以前更糟”的人加在一起还不到 1%。调查数据见图 25。

在问及获奖项目当事人对“最近三年本部门改革创新的总体评价”时,也普遍性地显示出高满意率。表示本部门改革创新“成绩优异”和“成绩较好”的分别是 34%和 54%,两项合计高达 88%。表示“成绩一般”的占 11%,认为“没有成绩”或“比以前更糟”的加在一起仅占 1%左右。调查数据见图 26。

 

        获奖对政府创新的影响

 

中共中央编译局比较政治与经济研究中心等单位发起“中国地方政府创新奖“的初衷,就是发现和总结地方政府创新的优秀案例,交流和推广地方政府创新的先进经验,鼓励各级地方政府进行大胆的改革创新。由于这是中国历史上首次对地方政府改革创新进行独立的专业评估,也是首个政府创新的学术奖,无论是官方和学界对这样一个专业学术奖的客观效果一开始都存在着明显的怀疑。在这次大规模的实地和问卷调研中,我们专门设置了一组问题,了解获得“中国地方政府创新奖”对该项目后续发展的影响。结果发现,绝大多数政府创新奖的当事人对该奖项持非常肯定的态度,认为创新项目获奖后既获得了上级政府的支持,在更大的范围内得到了推广,也鼓舞了本部门工作人员的士气,提升了地方政府创新的社会形象,甚至连创新项目的经费也得以增加。这一结果充分证明,先后 16 年共八届“中国地方政府创新奖”的评选,取得了十分积极的效果,圆满完成了设立该奖项的宗旨。

 

独立的学术奖不同于官方自己的政府奖,两者有很大的差别。独立的学术奖能否得到获奖单位上级政府的支持,不仅对该创新项目的生存发展至关重要,而且对创新项目负责人的仕途升迁也极为重要。所以,课题组首先关心“获奖后该创新项目是否得到上级政府的支持”。调研结果显示,94%的受访者持肯定的态度,只有 1%的人持否定态度。调查统计数据见图27。

在问及“获奖后是否在更大范围内得到推广”时,超过 85%的当事人表示得到了更大程度的推广,8%的人持否定的回答,另有 7%的人表示“不清楚”。调查统计数据见图28。

从调研情况看,尽管“中国地方政府创新奖”是一项学术奖,但对鼓舞本部门工作人员的士气起到了明显的激励作用。有 89%的受访者认为“获奖后鼓舞了工作人员的士气”,很少有人对此持否定态度。调查统计数据见图 29。

92%的受访者肯定,创新项目获奖后提升了所在部门的社会形象,只有极少数人对此持否定答案。调查统计数据见图 30。

此外,60%左右的受访者认为创新项目获奖后“争取到更多经费支持”,72%的人认为“获奖后促进了新项目的开发”,50%的人表示“获奖后项目主要负责人得到了晋升”,67%的人表示“获奖后推动了立法或形成了制度”。调查统计数据见图31。

 

        创新项目与主要负责人

 

在中国现行政治环境中, “一把手”的决定性作用不仅体现在政策制订过程中,也体现在创新项目的发起和实施过程中。与其他创新行为相比,政府创新的风险程度更高。那么,获奖的这些地方政府创新项目给其主要负责人最终究竟带来了什么样的后果呢?如果这种后果是负面的,那么,各级官员就会想方设法规避创新;反之,如果这种结果是正面的,那么就会鼓励更多的官员去进行改革创新。我们设计了一组 5 个问题,来深入了解创新项目的发起实施与其主要负责人的内在联系。结果发现,创新项目的发起,对项目主要负责人带来的影响主要是积极的,只有极少数人认为存在负面的消极后果。

 

(1)创新项目的发起者得到了同行的高度认可。有 90%的受访者认为“该项目使发起者得到了业内认可”;只有不到 2%的人持否定态度。调查统计数据见图 32。

(2)创新项目的发起者能够获得社会的广泛支持,在社会中产生良好的影响。有 89%的受访者认为“该项目使发起者获得社会肯定”,只有 2%的人持否定答案。调查统计数据见图 33。

(3)多数受访者认为,创新项目的发起者也能够得到上级的肯定和支持。正像上级对创新项目本身的支持是创新成功的关键一样,对项目主要负责人的支持同样也决定着创新的成败。调查发现,88%的人认为“该项目使发起者赢得了上级称赞”,只有 3%左右的人不同意上述答案。调查统计数据见图 34。

(4)绝大多数创新者对自己的创新行为感到满意,充满成就感。86%左右的受访者表示, “该项目使发起者充满成就感”,只有 4%左右的人对此持否定态度。调查统计数据见图 35。

(5)绝大多数创新项目的发起者和负责人,也把创新项目当作其重要的政绩。近 70%的人表示,“该项目是发起者的重要政绩”,12%左右的人不同意这种看法,另有 18%的人表示“说不清”。调查统计数据见图 36。

 

        政府创新的前景

 

2012 年的中共十八大以后,习近平总书记担任中国党政最高领导人,中国的政治和经济生活进入了“新常态”;中共十九大以后,中国特色社会主义进入了“新时代”。2012 年以后,中国的整个政治生态发生了重大变化。中共十八届三中全会通过了关于全面深化改革的重大决定,成立了中央全面深化改革的领导小组,强调改革的总体设计;推行全面从严治党,突出政治纪律和政治规矩,相继推出了“八项规定”等一批党内法规,在全国范围内对各级党政领导机关进行专项“巡视整改”;开始大规模整治腐败,既打“老虎”又拍“苍蝇”,查处了一大批党政领导干部;强调“核心意识”和“看齐意识”,东南西北中、党政军民学,党的集中统一领导作用更加突出。所有这些,都极大地改变了中国地方政府创新的宏观制度环境。在这样一种新的政治生态中,地方党政干部对政府创新的前景会有一种什么的态度,对于中国地方政府创新的可持续性非常重要。

 

在本次调研中,我们对获奖项目的当事人,设置了两组问题,来了解他们对政府创新未来的态度。第一组是关于对获奖创新项目的未来信心,请受访者对项目前景在 0~10 分之间进行打分,0 分表示毫无信心,10 分表示满怀信心。调查结果发现,选择 8 分以上“充满信心”的比例高达 82%,选择 5~7 分“比较有信心”的占 13%,选择 1~4 分“缺少信心”的仅占 5%。调查统计数据见图 37。

第二组问题是直接询问受访者“对整个政府创新前景的态度”,请他们在“很悲观”到“很乐观”中做出选择。调研结果表明,绝大多数受访者对政府创新的前景相当乐观,只有极少数表示比较悲观。选择“很乐观”和“比较乐观”的比例分别是 39%和51%,两者合计高达 90%;选择“有些悲观”和“很悲观”的分别是 4%和 0.2%,两者合计不到 5%;另有6%的表示“说不上来”。调查统计数据见图 38。

 

        若干重要发现

 

这次历时两年对历届中国地方政府创新奖获奖项目的大规模追踪调查,不仅积累了难能可贵的第一手资料,大大丰富了中国地方政府创新的数据库;而且各调研组都取得了一些重要的发现,纠正了关于地方政府创新的一些流行偏见,有助于人们更好揭示中国地方政府创新的内在逻辑和可持续发展的规律。

 

(1)越是成功的政府创新,可持续性便越高。先后 8 届中国地方政府创新奖,总共评选出入围奖和优胜奖 178 项。本次调研结果显示,其中 165 个获奖项目以不同的方式得以持续下来,只有 13 个项目中止或死亡。获奖项目的可持续程度接近 93%,死亡率只有 7%。这么高的可持续率,不仅与许多政府创新可持续性研究结论不同,也超出了调研组的预想。获奖项目本身的成功,是这些项目得以持续的基本原因。在近 2000 个中国地方政府创新奖申请项目中,经过严格评选产生的这 178 个获奖项目,大都在获奖前就已经取得了明显的实际效果,业已证明是成功的政府创新。成功容易存活,这一普通常识在政府创新领域也同样适用。

 

(2)政府创新的可持续,关键在于其要素的延续与扩散,而不在其形式的存续。一些学者之所以断定,大多数中国地方政府创新获奖项目已经不再持续,所凭据的主要是这些获奖项目的形式性存在,而没有聚焦于这些创新项目的要素。我们在调研中将获奖项目的持续情况分为五类,其中形式与要素同时在该创新项目的原发地得以持续的“完美型”项目总计 122 个,占全部持续项目的 74 %左右;其他以要素的存续和扩散为主要标准的“非完美型”可持续项目 43 个,占全部持续项目的 26%。其中有 10 个获奖项目,属于“原创新项目的实质性要素,通过直接或间接的途径上升成为国家的法律或制度,原创新项目已经没有存在的必要”。许多学者把这一类创新项目判定为“死亡”,实际它们是在更高的程度得到持续。这一结果反过来也说明,即使原来成功的政府创新项目,若要保持其可持续发展,不仅其存在的形式需要不断更新,而且其要素内容也要与时俱进,通过演化升华来实现其可持续发展。

 

(3)政府创新是因变量,其成功与持续首先取决于其宏观政治环境。环境因素是影响政府创新是否成功并得以持续的决定性因素之一,无论是宏观的制度环境、舆论环境和经济环境,还是创新者所在部门或地区的微观工作环境,都会直接或间接地对政府创新产生重要影响。在所有影响政府创新的宏观环境中,政治和政策环境对创新项目的成败或去留有着最为重要的作用。调研数据表明,宽松的宏观制度环境有利于政府创新的持续,76%左右的受访者表示,获奖创新项目拥有宽松的政策环境。本次调研还发现,导致获奖项目终止的首要原因,也是政治环境和政治生态的变化。一些原先的创新项目如果被项目所在地的主要领导认为与现行政治环境不相适应,无论这些项目的实际效果如何,都很可能会被终止。

 

(4)上级领导对政府创新的支持,是政府创新项目得以持续的关键。政府创新实质上是一种柔性的政治改革,通常没有现成的制度和政策可以直接依托,上级领导的支持便显得特别重要。即便是好的政府创新项目,如果得不到上级领导的支持,也必定难以为继。调研表明,近 80%的受访者认为对于获奖项目的推广, “上级肯定很重要”,另有 17%的人认为“上级肯定重要”。两项合计,认为上级的支持对政府创新的持续“肯定重要”的高达 97%。相反,对于那些已经终止的政府创新项目, “上级叫停”的比例高达 33%,仅次于宏观政治环境。我们在调研中也发现,对于创新项目的持续来说,最重要的“上级”是项目发起者的顶头上司。但在不少情况下,创新项目所在单位的更高的上级,直至中央政府的支持,对创新项目的持续也非常重要。

 

(5)政府创新的绩效和民众的支持,是政府创新的合法性基础。政府创新的根本宗旨,是造福于民,增加人民群众的实际权益。没有实际的绩效,得不到人民群众的广泛支持,政府创新的持续就毫无意义。在问及政府创新获奖项目得以持续的原因时,有 37%的受访者选择了“实际效果好”,居于各个原因之首。地方政府创新的最大受益者是当地群众,如果一项政府创新得不到当地普通群众的认可,即使该项创新得到了上级的认可或社会各界的肯定,也不能算是成功的创新,从而也难以推广。这一点也被本次调查证明。分别有 75%和 20%的受访者认为“老百姓的了解和认可对创新项目的推广的影响” “很重要”和“重要”,只有 3%的人认为“不重要”。

 

(6)政府创新的长久持续,需要法律和制度的保障。党政主要领导的频繁变动是现行中国政治的一个显著特征,而项目所在部门或地区主要党政领导人的变动,则是影响政府创新项目可持续的一个重要原因。在问及“关于获奖项目得以持续的原因”时,最集中的两个选项分别是“实际效果”和“上升为制度”。在问及获奖创新项目何以得到推广时,85%的受访者选择了“上升为法律法规”。由此可见,要有效避免因主要领导人的更替而使得到当地干部群众广泛拥护的优秀创新项目无法持续,根本的保障是使创新行为制度化。让优秀的政府创新项目尽可能上升为法律制度,使之不因领导人的变动而终止。

 

(7)良好的舆论氛围,是优秀的政府创新项目得以持续和扩散的温床。在信息化和网络化时代,政府创新先进经验的传播和扩散已经不受限于政府自身的官方体制,而日益依赖于大众传媒,尤其是网络媒体。对政府创新优秀项目的宣传报道和表彰赞扬,不仅可以增强创新者的荣誉感,激励政府官员的改革创新行为;还可以传播政府创新的先进经验,让更多的政府机关学习优秀的政府创新经验。所有获奖项目,都有过大量的媒体报道,除了传统的纸质媒体,更多的是网络媒体。在问及“影响获奖项目扩散和推广的最重要原因”时,有 86%的受访者认为对获奖项目的宣传报道“重要”或“很重要”。可以断定,离开大众传媒,仅依靠传统的行政方式,已经难以促使政府创新的持续和扩散。

 

(8)政府创新有规律可循,深入的理论研究有助于政府创新的可持续。无论是政府创新的产生和演变,还是其扩散和传播,均有普遍性的规律可循。违背政府创新的规律,就会付出高昂的代价,甚至导致创新的失败。相反,顺应政府创新的普遍趋势,遵循政府创新的一般规律,则会使政府创新的效益倍增。从这个意义上说,政府创新也需要理论的指导,先进的创新理论可以明确创新的方向和趋势,帮助创新者少走弯路,大大提高创新效率。这一点在对获奖项目的调研中得到了充分的证明。在问及“影响获奖项目扩散和推广的最重要因素”时,有89%的受访者认为“学术界的关注” “重要”和“很重要”。由此可见,学术界对政府创新的理论研究,对政府创新的可持续性有着重要的意义。

 

(9)良好的微观环境,对于政府创新的成功十分重要。任何创新都意味着做前人未做的事情,没有现成的经验和做法可照搬,因此,创新的失误概率会远远高于一般的行为。政府创新由于涉及到政治生活,其风险和敏感程度比其他创新行为更高。对于成功的政府创新来说,没有宽松开放的外部宏观环境难以成功,没有包容失误的内部微观环境同样也难以成功。对于具体的政府创新项目来说,宏观的制度大环境固然重要,但微观的小环境其实也很重要。这些“小环境”主要是指创新项目所涉及单位或单门的内部工作环境。在对获奖创新项目的调查中,对于“本部门包容人们在工作中可能犯的错误”这一问题,分别有 61%的人选择“同意”和“十分同意”,表明多数人对创新的失误持宽容态度。

 

(10)创新者的乐观态度,是政府创新得以持续的重要助推剂。要保持政府创新的可持续性,一个重要的条件,就是创新者本人对创新项目的前景充满自信和乐观。这种自信和乐观,不仅来自创新项目本身的效益和生命力,更来自创新者平常对本职工作的热爱和对未来前景的乐观预期。难以想象,一个牢骚满腹、愤世嫉俗并且对前景悲观失望的人所从事的创新项目,会有很强的可持续性。当问及获奖项目的当事人“对最近三年本部门工作的总体评价”时,认为“成绩较好”和“成绩优异”的高达92%;当问及他们对“创新项目的未来信心”时,选择 8 分以上“充满信心”的比例高达 82%。综上所述,要增强政府创新的可持续性,让优秀的政府创新项目在更大的范围内扩散,首先要使政府的各项改革创新取得客观效果,使广大民众从政府创新中切实获得实际的权益。只有那些真正造福于民、推动社会政治进步、符合人类政治文明潮流的政府创新,才值得持续和扩散。也只有这样的政府创新项目,才具有强大的可持续能力。要使成功的政府创新项目得以持续和扩散,就要努力改善政府创新的宏观和微观环境,提高政府创新的绩效;既争取上级领导对政府创新的支持,更要获得广大民众对创新项目的支持;既要积极宣传表扬政府创新的先进经验,形成良好的舆论氛围,也要加强对创新案例的深入研究,善于从理论上概括和总结创新的经验和教训。最后,让创新者始终保持积极乐观的态度,并且让优秀的政府创新项目尽可能上升为法律制度,对于维持政府创新的可持续性,也至关重要。

 
 

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