2020-10-02
公务员关系之法治化演进研究
公务员关系是指政府与公务员之间的关系,此种关系是公务员制度的根基所在,故探究公务员关系之本质具有重要的学术意义和实践价值。本文尝试沿着历史制度主义的研究路径并遵循比较研究方法对此展开分析。研究结果表明,虽然中国传统的干部人事关系是建立在特别权力关系理论基础之上的,但当代中国的公务员关系则走在了法治化的建设轨道上,尝试寻求将法治行政理论作为其发展基础。世界发达国家的公务员关系理论,大体上都经历了从特别权力关系理论到法治行政理论的演进历程。就现实公务员制度而言,当代各国公务员在基本政治权利和基本劳动权利方面仍然受到某些限制,但法律保留、法律优先、司法审查等法治行政原则现已逐渐在公务员关系规范中起到支配性作用。
中国政法大学政治与公共管理学院 教授
一
公务员关系乃指公务员与政府之间的关系,这里“政府”一词的上位概念是“国家”,下位概念是“政府机关”,故公务员关系也可以理解为公务员与国家的关系或公务员与政府机关的关系(本文将不加区别地统一以公务员关系简称之)。
法治就是依据法律的治理,其真谛在于公民权利的保护和政府权力的限制。法治化就是走在依据法律治理的发展轨道上,它既可以指某个时空点上静态的法治水平,也可以指某个时空内动态的法治进程。与公务员关系联系在一起的法治化是指公共人事行政中的法治化。就公共人事行政领域而言,此种合法性要求一切人事行政行为都应受到法律的约束,也即政府机关在人事行政中应做到依法行政。具体来讲,法治化的人事行政应坚持法律保留、法律优先和司法审查三项基本原则。
公务员关系是公务员制度的基本构成要素,是公务员制度设计和运行的前提和基础。将公务员关系理解为君主政治下的主仆关系(全人格服从关系,核心是效忠),还是理解为民主政治下的公仆关系(公职关系,核心是服务),或是理解为市场经济中的雇用关系(劳动合同关系,核心是交易),或是理解为组织管理中的上下级关系(命令 —服从关系,核心是职责),或是理解为其他什么关系,由此构建的公务员制度大厦以及政府据此做出的人事行政行为是很不相同的。本文从法治化视野探讨公务员关系的演进,尝试分析公务员关系的法治本质、公务员关系的法治化演进状况以及公务员关系的法治化程度等问题。
二
公务员关系是镶嵌在公务员制度中的,也是由公务员制度表达出来的。中国公务员制度脱胎于传统的干部人事制度,也可以说是改革开放以来传统干部人事制度改革的重大成果之一。这项改革发起于二十世纪八十年代,成就于九十年代中期,其标志是国务院制定颁布的《国家公务员暂行条例》(1993)。十二年后上升为国家法律,即全国人大常委会制定颁布的《公务员法》(2005)。暂行条例仅适用于国家行政机关工作人员,公务员法则将适用范围扩大到所有党政机关工作人员。
公务员关系的法治化进程也跟随着干部人事制度改革而绵延展开。改革开放之前的传统干部人事制度,属于政策性制度,而非法律性制度。当时,不仅国家没有一部干部人事基本法,党和政府也没有一部基本法性质的干部人事条例,导致传统的干部人事关系在制度上的缺失,或曰不明确。直到《国家公务员暂行条例》的颁布,这种情况才有所改善。该条例属于基本法性质的人事行政法规,它尝试通过规定公务员权利义务和纪律来明确公务员关系,但其仅仅适用于国家行政机关工作人员,覆盖面有限,其他党政机关工作人员只是参照条例管理
如何从理论上理解或解释传统干部人事制度下的干部人事关系和暂行条例下的公务员关系呢?特别权力关系理论是能够对此作出较好理解或解释的一条途径。特别权力关系理论是德国学者拉班德在十九世纪中叶创设的一种理论,旨在为君主合法化支配官吏奠定理论基础。特别权力关系是指国家与特定公民之间的关系,适用于公民自愿或被强制进入的特定行政领域,通常包括军事(军队与军人的关系)、狱政(监狱与犯人的关系)、教育(学校与学生的关系)、政府(机关与公务员的关系)等行政领域。
“在特别权力关系中,无论该关系强制形成的,或者当事人自由选择的,当事人均不享受公民的基本权利,不实行法律保留原则,当事人也不得利用普通的法律救济渠道寻求法律救济。行政机关可以在没有法律授权的情况下,直接根据自己管理的需要,发布规章或指示命令,安排和规范这种关系,不受法律的约束。”这是特别权力关系理论的核心所在。就干部人事关系或公务员关系而言,此种特别权力关系的基本特征在于政府享有对干部或公务员总括性的自由支配权。处于特别权力关系中的干部或公务员处于政府的附庸地位,不具有独立的法律人格,政府可以单方面要求公务员负担特别忠诚的义务。
在中国传统的干部人事制度中,干部人事关系属于典型的特别权力关系,也可以说是特别权力关系理论在中华人民共和国成立后的最初运用。就制度形式而言,当时的干部人事制度只是以党政机关红头文件的政策形式出现。就制度内容而言,那个时期以党政红头文件形式形成的干部人事制度只是对干部的选拔任免、审查考察、奖励惩戒、教育培训、工资福利、干部监察、退职退休等若干方面分别作了一些零散性规定,而对干部的权利义务、辞职辞退、人事争议处理等涉及干部人事关系的重要方面没有作出任何规定或没有作出详细规定。就制度实践而言,那个时期的干部只有无条件地服从机关命令的义务,接受机关的监督或控制,几乎没有任何权利保障。干部对任何人事争议更是不能通过司法途径提出诉讼。因此,从法治的角度看,那个时期干部人事制度还处在前法治阶段,干部人事关系领域更是处于法治上的一个真空地带,属于“法外乐园”。正是改革开放促使这种局面发生了变化。
随着改革开放的深入和法治国家建设的启动,干部人事制度改革被提到议事日程上来。二十世纪八十年代初期邓小平同志提出改革干部人事制度的要求,党的十三大报告(1987)正式提出建立国家公务员制度的干部人事制度改革目标,最终由国务院制定颁布了《国家公务员暂行条例》(1993)。该暂行条例的制定是这个时期干部人事制度改革的标志性成果,也是干部人事关系向公务员关系转变的里程碑性的重大事件,当然也是迈出公务员关系法治化进程的最初一步。公务员制度是从干部人事制度中分离出来的,是干部人事制度分类管理改革原则的具体化成果,也是启动干部人事制度法治化进程的奠基性成果。
条例的制定和颁行开启了中国干部人事制度法治化转型的第一步。全国人大常委会在条例施行十二年后制定颁布了《公务员法》(2005),将公务员制度的覆盖范围由国家行政机关扩展到所有的党和国家机关。公务员法是中华人民共和国成立以来由全国人大常委会制定的首部干部人事基本法,其颁行在中华人民共和国干部人事制度改革中具有里程碑意义,是干部人事制度法治化改革进程中的重要节点。与先前的暂行条例相比,公务员法最大的不同主要表现在立法形式、适用范围和司法审查三个方面。立法形式由行政法规提高到国家法律的高度;适用范围由国家行政机关扩展到所有党政机关;司法审查被引入到聘任制公务员的人事争议(主要是合同争议)处理上,这是公务员关系法治化演进的最大亮点。公务员法实施十三年后,全国人民代表大会通过了《国家监察法》(2018)。
由以上分析可见,相比传统的干部人事制度,当代公务员制度在向着法治化方向进步,主要表现为国家通过立法形式从总体上规范党政机关的人事行为和明确公务员的权利、义务和纪律,但从立法内容来看,这种进步是有限的。总的来说,公务员制度中特别权力关系理论的味道仍然浓厚。实际上,国外公务员关系的法治化进程也是极其缓慢的,至今也未完全摆脱特别权力关系理论的束缚或影响。
三
美国公共雇用关系理论的发展经历了特权论、权益论和公职论三个阶段。美国在 1945 年以前属于特权论阶段。特权论认为,公共雇用关系中不存在任何公民权,拥有一份政府职务就是一种特权。1946 年《联邦行政程序法》颁布实施,最高法院的法官主张宪法保证条款应支配公共雇用关系,公共雇员拥有不可侵犯的公民权,公共雇员的权益案件都可诉诸法律,也即都有接受司法审查的机会。公共雇用关系理论由此进入权益论阶段。权益论认为,每当遇到重大权益问题时,雇员都有特定的程序上的权利,一般包括听证会上的对质权和盘问权,以便确定免职是否真的具有正当理由。为了平衡公共雇用关系中的个人利益、政府利益和公共利益,公职论(也即利益平衡论)于二十世纪七十年代浮出水面。
从公职论观点出发,美国对联邦政府公务员的政治权利和劳动权利作了某些限制。对公务员政治权利的限制主要体现在与选举相关的政治行为方面。根据规定,禁止高级公务员、行政法官、某些特殊执法职位的少数公务员以及国防情报机关和负有与党派进行协商的责任部门公务员参与政党或政治活动,其余公务员参与的政治活动从宽,但不得干预选举、谋求政治捐款、影响他人参与政治活动或寻求党派性政治职位。对公务员劳动权利的限制主要体现在结社权、集体协商权和罢工权方面。公务员享有组织和参加工会的结社权,但集体协商权受到限制,即属于管理权范围内的事情,不得通过集体协商解决,其余事项均可集体协商解决,但管理权的行使并不妨碍公务员工会依法进行交涉。美国联邦政府公务员的纪律处分权由机关首长行使,但处分必须遵守正当法律程序的要求。
创立于德国的特别权力关系理论,盛行于魏玛时期,支配了德国官僚制度一个多世纪,直到《德国基本法》(1949)颁布实施后其存在根基方有所动摇。基本法确立了法治国家原则,否定法外空间的存在。尽管特别权力关系理论由此逐渐被瓦解并失去了用场,但并未就此彻底消亡,仍具有顽强的生命力。特别权力关系观念是否会以另一种名目在法治国家的屋檐下存活下来令人担忧。
在前述公务员关系法治化理念的指导下,德国联邦政府公务员在政治权利和劳动权利两方面依然受到某些限制。政治权利限制主要在参选、发表政治言论和参加政治团体三个方面。参选方面,公务员可以参加国会议员或地方议员选举,并可享有一定期限的选举假。政治言论自由方面,公务员有发表政治意见的自由,但不得违反忠诚义务,坚持节制和保留的原则。参加政治团体方面,禁止公务员参加偏激性质的政治团体,凡违背自由民主而具颠覆性的极左、极右政党或其他社团,均禁止公务员参加,违反此项义务者,可能遭致免职的惩戒。在劳动权利方面,公务员有组织或参加公务员工会的权利,并可推举代表与政府进行集体协商,协商内容包括任用、晋升、调职、考绩、在职培训、工资待遇、工资发放时间等人事措施和选择居所、轮休、工作分配、工作简化、上下班时间、工作安全措施等其他措施。如能达成一致意见则形成共同决议,由行政机关颁令执行;如遇争议则向上级机关提出咨询意见,直至由设立于最高行政机关的仲裁委员会给予仲裁。德国公务员不享有罢工权,但契约职和劳动职人员(蓝领阶层)加入劳工工会者则可自由参加罢工。德国公务员纪律处分权是按照处分轻重来配置的。较轻的纪律处分属于机关首长的职权范围,较重的纪律处分则由机关首长提交联邦公务员惩戒法院裁决。
特别权力关系理论在日本明治宪法时期(1889—1945)大行其道,表面上是受德国影响的结果,实质上是专制的天皇制度需要通过这种理论使其更加合法化。日本突破特别权力关系理论的束缚,是在《日本国宪法》(1946)颁行之后。宪法规定了主权在民和法治国家的根本原则,并且明确规定公务员是全体国民的服务员。在战后国家治理法治化的发展趋势下,学界对特别权力关系存在的合法性展开争论,大体分肯定论、否定论和折中论,但最终折中论占据了上风。折中论一方面承认有部分秩序为特别关系,在这种关系中,承认为了特定目的的自由裁量权,但另一方面承认人权的制约应限于该关系的目的所必要的限度内,且此种关系涉及市民法秩序时,就要接受法院的司法审查,这与美国权益论中的重大权益观是一致的。
在折中论的影响下,日本在政治权利和劳动权利两个方面同样对公务员有所限制。政治权利限制也主要表现在与选举相关的政治行为方面。一是限制政治捐款,二是限制参加竞选,三是限制担任政党职务,四是限制其他政治行为。简言之,“日本公务员除行使选举权外,几乎所有的政治行为都受到了禁止”。在劳动权利限制方面,公务员的结社自由和集体谈判权利都受到限制。在结社方面,公务员组织或参加公务员工会或联合会必须是为谋求维持和改善工作条件之目,但管理类公务员不得与其他公务员组建同一个职员团体,负有维护社会治安和国家安全职责的公务员,不得以谋求维持和改善公务员工作条件为目的,结成或加入与当局进行交涉的工会。在集体谈判方面,公务员工会可以就工资、工作时间和其他有关的工作条件,以及附带的有关社会和卫生福利方面的事项,与行政当局进行协商。日本现行法律明确禁止公务员采取罢工行动。日本公务员的纪律处分权归属机关首长,但公务员不服机关首长作出的处分决定可以向人事院(独立机构)提出申诉;对人事院裁决不服的,可以向普通法院(行政法庭)提起诉讼。
总之,当代各国公务员关系的法治化进程是大势所趋,特别权力关系理论的影响已经日渐式微。公务员关系中的核心内容,如公务员权利义务规范、公务员纪律惩戒程序、公务员基本公民权利限制和保护等,基本上已经受到法律保留、法律优先、司法审查等主要法治行政原则的支配。因此,各国公务员关系的建设已经走在了法治化轨道上,区别只是在于各国公务员关系法治化建设步伐的快慢和法治化程度的高低罢了,而这是由各国不同的国情和不同的发展阶段所决定的。中国公务员关系的演进历程同样符合法治化的发展趋势。
本文原载于《北大政治学评论》2019年第2期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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