2021-02-02
在学界目前关于行政发包制及其历史根源的讨论中,尚未触及一个非常重要的历史制度:军事发包制。它是中国共产党在抗日战争和解放战争时期创建的根据地进行局部执政时所展现出来的一种组织形态,即一方面在中央层面建立起一元化的领导体制,另一方面又在各根据地军区和军分区两级分别建立起与上级的军事承包关系。这种关系具体体现为三个方面:军事决策的自由裁量权;财经的自给自足;在属地建立一元化领导,实行属地化管理、战果导向和人格化担责。军事发包制有效解决了动员和控制、集权和分权的张力问题,把分割状态下的局部执政当成铸造现代政党之军政能力的重要通道,为1949年后全面展开的国家政权建设做好了准备。军事发包制既是行政发包制的先驱,在某种意义上又可谓行政发包制的内核。
“行政发包制”,连同中国社会学界曾热烈讨论过的“单位制”,它们的直接渊源都来自中国共产党在抗日战争时期创建的根据地的相关制度:单位制来自根据地的供给制,而行政发包制来自根据地的军事发包制。本文意在抛砖引玉,从历史维度深化对行政发包制的讨论。
“军事发包制”不是中共的政策术语,而是本文对应“行政发包制”提出来的一个概念。周黎安所定义的“行政发包制”是指在行政组织边界内的“内部发包制”,即在一个统一的权威下,在上下级之间嵌入了发包的关系。他所谓的行政组织是在中共取得全国政权后建立起来的科层制。本文所说的“军事发包制”同样是指统一权威下的上下级之间所嵌入的发包关系,只不过内部发包制所赖以生长的组织环境是一种非常特殊的行政组织——军事行政组织,它是中共在其所创建的农村根据地进行局部执政、开展以农村包围城市的武装斗争的组织依托。要言之,行政发包制是中共在和平时期全面执政时所展现的一种组织形态,而军事发包制是中共在战争时期局部执政时所展现的一种组织形态。下文将大体沿着历史的脉络来分析中共军事发包制的结构、机制和后果。
军事发包制的发育
周黎安将行政发包制的分析维度概括为三个:行政权的分配、经济包干激励以及内部考核与控制。军事发包制也大体对应这三个维度,只是具体内涵有别,即:根据地军事决策的裁量权、根据地的财经自给、根据地的属地管理。它主要是在抗日战争时期的各大敌后根据地和解放战争时期的各大解放区发育成熟的。本文的分析以五大敌后抗日根据地——晋察冀、晋冀(鲁)豫、晋西北(晋绥)、山东和华中根据地为主,兼及解放战争时期的各大解放区。
(一)根据地军事决策的裁量权
在抗日游击战争中,战略的集中指挥与战役战斗的分散指挥之间的关系,毛泽东在《抗日游击战争的战略问题》中有非常清晰的论述。下文以毛泽东的这个论述为基础,来分析为什么根据地在战役战斗的决策上享有高度的自由裁量权。
首先,从军事斗争本身的特点来看,战争牵涉到敌情、武器、情报、地理、天气等诸多复杂的因素,战机瞬息万变、稍纵即逝,需要指挥员在现场的临机决断。其次,专就中国的军事地理而论,战争本就受地理因素影响巨大,而中国各地地理从南到北、从东到西、从高原山地到平原湖泊、从革命的核心区域到边缘区域,差别悬殊,指挥员如果不是在战争第一线亲察,是难以做出精确的判断和恰当的部署的。再次,从游击战的战略来看,中共抗日战争以山地游击战为主要战略,这种战略比正规的运动战具有更高的机动性、分散性,因此,远程的具体指挥对游击战更加不适用。最后,从中共根据地的局势来看,根据地处在被敌人切割的分散状态,交通通讯不便。根据地往返延安的道路漫长而艰辛。延安时期的电报通讯虽然较土地革命战争时期已大为改善,但传达的信息毕竟还是有限且有一定的时滞性,指挥员无法完全靠上级电文来指挥战斗。故此,在抗日战争和解放战争中,毛泽东及中央在战役战斗上是放手让根据地及主力军负责人去指挥的。
值得注意的是,所谓战略的集中指挥与战役战术的分散指挥,这种区分并非绝对的。各野战军的军事首长并不仅仅是战术家,而且是具有战略眼光的军事家。尤其是对于那些特别卓越的野战军军事首长来说,他们作为军事家的眼光甚至可以直接影响或改变中央的战略决策。粟裕在解放战争时期对淮海战役的战略构想就是一个非常经典的例子。1948年5月在毛泽东决定采纳粟裕的建议时,就决定调开华野司令员兼政委陈毅,把华野交给粟裕指挥,而用本文的术语来说,就是中央把华野打大仗的重任发包给了粟裕。
(二)根据地的财经自给
根据地的财经自给是军事发包制的核心内容之一。虽然在财经工作和军事决策上都讲统一和分散的结合,然而,由于财经工作具有更强的地方依赖性,因此,中央在财经上的统一领导力度相较军事领导要弱得多,相应地,以战略地区为单位的根据地在财经上的自主性则要高得多。各大根据地自行发行货币,各管收支。甚至当一个根据地的部队奉命调到其他根据地时,该部队所筹的军费仍归己用。筹措战争后勤资源不外乎四个渠道:取之于民,取之于己,取之于友,取之于敌。其中以前两个特别是第一个为主渠道。各根据地既必须不断发展壮大,又得自行解决养兵的问题。这可以算是一种比较彻底的财政包干制:几无拨款,也无固定上交,自己找饭吃、找衣穿,自我筹资,自担风险。
各敌后根据地的财经自给既有大体相似的发展轨迹,也存在明显的区域差异。从相似处来说,它们从前期到后期大体都经历了这样一个过程,即从较为混乱的粮饷就地自筹到逐渐规范的区域财政秩序,从部队自筹到政府统筹,从合理负担到征收统一累进税,从施高压于地富到减租减息,从单纯筹款到生产供给并重。而从相异处来看,晋察冀根据地的财经以秩序规范见长,晋冀鲁豫根据地的财经以生产自给见长,山东根据地的财经比较强调节约,晋绥根据地与陕甘宁的财经日益一体化,华中根据地的财经呈现出高度的分散性。这里差别最大的是华北和华中根据地。按照刘少奇的说法,华中根据地的中心工作一般比华北迟两年。华北开始实行“精兵简政”时,华中根据地的脱产人数还不到2%,面临的主要任务并非精简而是扩大。
(三)根据地的属地管理
抗战初期在敌后根据地的建立和扩大中,曾出现过根据地的党政军“三权鼎立”、互不隶属的情况。1942年9月1日中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,明确提出在根据地建立党的一元化领导体制。1942年12月1日,中央再次发布《中央关于加强统一领导与精兵简政工作的指示》。这两个文件基本上改变了抗战初期根据地多头管理的乱局,确立了根据地的一元化管理,在“一切服从战争”的最高原则下,中央授予各大根据地党委领导属地一切工作的全责。这种属地管理的授权当然不是一成不变的,而是以战争结果作为绩效考核最主要的手段。中央把根据地领导一切的大权交到一两位主要负责人手上后,谁主管谁负责,谁失利谁挪位。各根据地的战役战术自行决定,财经工作自给自足,而最后由战争结果来检验根据地肩负一元化领导责任的人是否合格适用。这种一元化领导、战果导向、人格化担责的特点是军事发包制的又一个重要内涵。
值得注意的是,“九一决定”所说的根据地的一元化领导,主要是指根据地党委在横向上对其他机构(军队、政府等)的事务(含军务、政务、财务等,下同)领导以及在纵向上对下级党委的事务领导,这种领导并不包含高级干部的任免权。一元化的中共中央要领导中共的一切工作,其中的一个关键机制就是党管干部。也就是说,中央给根据地下放了军事指挥权和财政自筹自用权,并以军事胜败为主来决定根据地和主力军一级负责人的去留,不过,中央并没有下放高级干部的用人权。根据地负责人只能任免营级军事干部和地委以下层级的地方干部。不过,根据地领导人仍然有旅团级干部的提名权。一般来说,由于中央距离遥远,机构又很精简,总政治部和中组部很难及时而全面地掌握根据地干部的具体情况,所以,除一些特殊情况外,中央对根据地辖区主要干部的任免还是比较尊重根据地领导人的提名的。总的说来,在根据地的军事发包制中,事务权与用人权存在着一定的分离,但这种分离也不可高估。
(四)战略根据地内部下延的军事发包制
前文所说的各大敌后根据地均属于战略区域,也可称为“战略根据地”。实际上,军事发包关系不仅存在于战略根据地与延安之间,还下延到战略根据地内部的军区(八路军师级与新四军军级)与军分区(八路军旅级与新四军师级)之间。这是因为,在一个战略根据地内部基于地理、军事的形势又可以分为若干小根据地。这些小根据地本身有相对独立的军事指挥权和财政自主权,还有基层干部的任免权。按照干部下管三级的原则,军分区一般有连排级干部的任免权或提名权。而到了军分区以下的区域(如团或县),无论军事权、财政权还是人事权,其相对独立的空间都被大大压缩,因此,不复存在军事发包关系。
应该看到,自抗战中期以来实行精兵简政的政策,根据地各级领导机关本身很精简,有时还根据战争形势的需要实行“主力部队地方化”的策略,所以,从军分区到军区以及从县团到军分区的上升空间都非常有限,只有军分区以下的基层干部岗位空额较大、流转较快。由于高层职位稀缺,而干部任免权又是下管三级的,所以,在军事发包制中不可能像行政发包制那样并行开展横向的政治锦标赛。军事发包制的基本目标是根据地的生存和发展,承包者能够经受住战争反复的、残酷的生死考验就已属当之无愧的英雄了。
战略根据地下延的这一级军事发包关系与延安和战略根据地之间的关系相较,由于地理邻近,交通通讯较为方便,因此上下关系更加紧密,其统一性也就更强。就军事来说,在战略根据地范围内统一行动的情况非常普遍;就财经来说,常在战略根据地范围内发行统一货币,粮款进行调配的情况也比较常见。
从军事发包制到行政发包制
从抗日战争时期到解放战争时期,军事发包制在实施机制上一以贯之,在展开区域上因解放战争的快速推进而有较大变化。到1949年4月,五大解放区均以解放军五大主力军为支撑:彭德怀的一野支撑了西北解放区;刘伯承、邓小平的二野支撑了中原解放区;陈毅、粟裕的三野支撑了华东解放区;林彪、罗荣恒的四野支撑了东北解放区;聂荣臻、薄一波的华北军区支撑了华北解放区。1949年10月中华人民共和国成立后,以此军事格局为基础,在全国设立了五大行政区。由于大行政区和各中央局相当高程度的权力集中,这些区域内具有浓厚的军事管制性质,军事发包制的发育在1949年达到了顶峰。当然,中央同时也在不断加强中央集权,如关于请示报告制度的建立、关于全国财经政策的统一、关于下管三级的人事权限的严格规范,等等,其基本战略是在分区经营的基础上有步骤有重点地走向统一。实际上,由军事将领主导各行政大区的局面在新中国成立后只持续了很短的一段时间。从1952年7月到1953年1月,五大行政区首脑均被陆续调入中央任职。1954年2月“高饶事件”被披露,6月中央通过了撤销行政大区的决议。在此前后,另外三位重要的军事将领叶剑英、贺龙、陈毅也先后从华南、西南和华东调入北京。大行政区的撤销和主要军事将领的悉数进京使军事发包制不再有存在的基础。
1954年,在终结军事发包制的同时,中央逐渐开启了行政发包制的试验:省级政府在经济事务上被赋予一定的自主权。“统一领导,分散经营”在某些时候、在一定程度上仍被用于规范中央和地方的关系,只是这时的地方经营已从军事经营变成经济经营了。
结论与讨论
(一)军事发包制与当代中国的国家政权建设
中国共产党在参与黄埔军校的建设中习得了建立“党军”的最初经验,后经古田会议正式确立了“党指挥枪”的原则。然而,中共所走的通过武装起义创建根据地的道路使其军队实际上长期处于高度分散状态。在根据地局部执政的条件下,中共军队面对着如何平衡可动员性与可控制性的张力。正是在这个意义上,可以看到军事发包制的独特作用。一方面,中共通过思想整风强化了党员的党性及纪律教育,并通过下管三级的人事权牢牢控制着根据地的高级军政干部;另一方面,中共又通过两级军事分包把进行武装斗争、发展根据地、谋求生存与发展的事务权整体委托给了军区和军分区。可以说,张弛有度的军事发包制有效地解决了动员与控制、集权与分权的张力问题,成为一种与中国传统德治政体有别的新的治理形态——“军事地方化”及“新德治”——的基本制度依托,完成了对社会主义中国独特的起始塑造。换言之,中共从敌后根据地到解放区,一直成功地把分割状态下的局部执政当成铸造现代政党之军政能力的重要通道,为1949年后全面的国家政权建设做好了准备。
(二)军事发包制与帝制中国的行政发包制的比较
如前所述,当代中国的行政发包制有两个历史渊源:帝制中国的行政发包制与革命中国的军事发包制。需要看到,这两个渊源有着某些共同的历史基础:中国自古一直是一个拥有广土众民的大国,权威体制和有效治理的张力、集权和分权的张力、秩序与活力的张力使帝制中国和革命中国都采取了属地管理、逐级发包的治理方式,正式与非正式的双轨治理并行,都有着高度伦理化的观念支撑体系。但是,这两种治理方式在人、财、事的具体机制上也有诸多不同之处。
首先来看财权。在军事发包制中,局部执政的中共中央并未建立中央级财政,中央和根据地之间不存在上交和留成的关系问题,各根据地更多是自定政策、自谋财源、自发货币、自给自足。一旦中共完成了全面的政权夺取,这种“诸侯经济”的状态自然就会迅速终结。而帝制中国和当代中国都是全面执政,财政、金融政策统一,“起运”与“留存”之间的分割和讨价还价是其经济意义上的发包制的题中之义。因此,在这方面,帝制中国的遗产对当代中国有更直接的影响。
其次来看人事权。帝制中国在基层州县政府实行的是“一人政府”,虽然皇帝通过吏部控制着所有正式官员的任免,但仍有大批实际操控地方事务的人员并不在皇权直接控制的势力范围内。帝制的这种人事集权是粗疏的、简约的。而在军事发包制中,中共信奉“干部决定一切”,高度重视人事任免权,把所有参与革命的人都按照不同级别纳入干部行列进行一体管理,并一直坚持“下管三级(或四级)”的基本原则。这种人事集权既是精细的也是复杂的。围绕着干部管理权限的收放张弛是军事发包制与当代行政发包制之间独特的关联线索。再来看纵向和横向治理的分野。帝制中国纵向延伸力量不足,横向保持着松散的一体化,某些“条”的关系用来补充“块”的关系。而在军事发包制下,只有“块”没有“条”,纵向控制较帝制更为紧密有效,横向则因被敌军刻意分割而强化了相互之间各行其是的状态。
最后来看治理目标。帝制时期地方实行逐级分包,在“双轨政治”的支撑下,其任务清单是多中心的,要同时实现税收、司法、治安、饥荒等多方面的控制。而在军事发包制中,中共始终处于战争的紧急状态下,虽然同时有政权建设等多方面的任务,但中心目标却只有一个:一切服从于战争。因此,军事发包制充分体现出调动全部资源、集中所有力量、不受任何常规程序约束、一切为了赢得军事胜利的“运动型治理”的特点。军事动员可谓“运动型治理”的极致。新中国之初虽然军事发包制很快为行政发包制所替代,但军事发包制这种“运动型治理”机制还是被移植到了经济建设和政治运动中。帝制中国的行政发包制固然也有这一面向,但在“运动型治理”的动员效能上是无法与现代的军事发包制相比的。
总的说来,帝制中国的行政发包制和革命中国的军事发包制以一种非常复杂的方式被结合进当代中国的行政发包制。为此,还需要专门比较一下军事发包制与当代的行政发包制。
(三)军事发包制与当代中国行政发包制的比较
从军事战争走向经济建设,从局部执政走向全面执政,从一切服从于战争到开始现代化建设,从战将主导到文才主导,军事发包制与行政发包制的实施背景明显有别。但这种不同仅是外在的不同,从其运作的机制来说,这两种发包制有以下三点实质的相同或相通之处:
首先,军事发包制和行政发包制的施行均以中央集权为前提。也就是说,发包制内嵌在政治权威等级中,军事发包制下的“中央号令、地方落实”与行政发包制下的“中央请客、地方买单”是同一性质的。其次,军事发包制和行政发包制的施行均赋予了地方高度的自由裁量权和对实际事务的控制权。再次,军事发包制和行政发包制的施行均表现出纵向整合度高、横向整合度低的特点。所谓“纵向整合”是指中央与地方以及地方内部不同层级之间的整合。所谓“横向整合”是指各根据地或地方政府之间的整合。根据地之间交通阻隔,协调困难,基本上是各自为政,自求生路。这也是中共“山头主义”的一个由来。而行政发包制下同样表现出这种“山头主义”的特点。
军事发包制和行政发包制的区别主要有以下几点:
首先,行政发包制的内驱力在于利益,既包括财政剩余索取的经济利益,也包括政治锦标赛中的政治利益,纵向发包制与横向锦标赛的结合使其具有相当的市场化色彩。而战争时期情况十分特殊。一方面,没有条件建立中央级财政;另一方面,从中央到军分区三级的机构十分精简,高层职位很少,谈不上什么政治锦标赛的问题。因此,军事发包制的内驱力与行政发包制是明显有异的。本文之所以仍采用“发包制”一词来描绘战争状态下的层级关系,其主要内涵是指中央集权与地方分权的结合、财经自给、属地化管理等,而该词原有的市场化内涵并不适合军事发包制。其次,行政发包制从中央到乡镇是层层分包,逐级实行属地管理,而军事发包制基本上限于在军区和军分区两级实行分包。最后,在行政发包制中,一方面自上而下的任意专断权有相当的行使空间,另一方面又穿插了“条块关系”,因此,行政发包的稳定性和适用边界受到了一定的限制。而在军事发包制中,根据地的属地管理权要大得多,其行政发包的稳定性更高,适用边界更广。
总的说来,军事发包制与行政发包制异中有同、同中有异,行政发包制的外壳里嵌入了军事发包制的某些内核。但战争状态毕竟是一种例外状态,军事发包制在战争时期行之有效,其内核移植到和平时期和全面执政局面中就可能出现一些负面作用。一元化领导权力过度集中,“上有政策、下有对策”,地方保护主义,这些看似在改革开放时代凸显出来的行政发包制的弊端,其实都与军事发包制的内核有着微妙的关联。无论是要探究行政发包制的效能,还是要革除行政发包制的弊政,都离不开对军事发包制这个根基的深入理解。
本文原载于《社会》2020年第5期。北大政治学(微信号:PKURCCP)为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。编辑:张肃
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