2017-11-15
中国社会治理的两副面孔 ——基本公共服务的视角
在过去的几十年间,世界范围内社会治理理念与实践的重要变迁使公共服务供给的环境发生了急剧变化,也使人们思考社会治理和公共服务相关问题的环境发生了重要变化。在基本公共服务领域,中国社会治理呈现出福利国家和新公共管理两副面孔。在理念上互不相容的两种逻辑非但没有发生理念(或理论)所预示的冲突,反而产生了可由现实加以佐证的巧妙的策略组合,并融合为由强国家与平民主义相结合的威权平民主义的治理逻辑。
文/王丽萍 等
北京大学政府管理学院教授、政治学系主任
中国政治学研究中心学术委员会委员
在过去的几十年间,世界范围内社会治理理念与实践的重要变迁使公共服务供给的环境发生了急剧变化,也使人们思考社会治理和公共服务相关问题的环境发生了重要变化。改革开放以来的中国在很大程度上融入了旨在改进公共服务和改善社会治理的改革浪潮,并在获得与其他国家共有的诸多特征之外表现出值得关注的重要特征。
全球公共管理改革背景下的中国社会治理
在经典政治理论中,治理就是“统治”的同义语,强调政府及相关机构在维护公共秩序、促成集体行动方面的作用。治理理念和理论的出现,不仅意味着“统治”(governing)概念的重要变化,也意味着变化了的统治方式、过程和环境。开始于20世纪70年代中后期西方国家公共管理领域的分权改革以及与此相关的私有化改革和市场化改革,在很大程度上促进了治理方式的急剧转变,也成为治理方式持续变革的重要驱动方式。于是,权力与责任向地方、非政府部门和社会的转移逐渐构筑起社会治理的三大支柱,即政府、市场与社会。社会治理的三大支柱也提示了理解社会治理的三个基本维度。
随着治理理念的流行,无论是政府改革还是公共服务供给的环境都发生了急剧的变化,而公共服务不仅是社会治理改革的试金石,更成为考察和评价社会治理领域诸多改革的重要评价指标。
2013年11月召开的中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出创新社会治理体制。这是中共官方文件首次使用“社会治理”概念。其实,早在这次全会之前,主要表现为地方化、市场化、所有制多元化的分权改革就一直是有关中国社会治理的重要改革趋势,公共服务供给方面更是表现出明显的新公共管理特征,具体表现为公共服务的外部化(externalization)趋向,即公共服务市场化、非政府主体在公共服务领域的参与等。在社会治理实践中,常被称为“社会民生”的公共服务日益成为核心内容与目标。其中,“基本公共服务”这一概念更是将范围广泛的“公共服务”概念具体化为义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等内容。公共安全也于2015年被明确纳入基本公共服务范畴。与此相关,社会政策成为实现社会治理的重要政策领域和优先保障领域。事实上,2004年以来,随着中共十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,构建和谐社会被视为全面提高执政能力的五大能力之一,社会政策也成为迄今为止诸多政策领域中承载了最多和最为迫切的改革任务和使命的领域。在这种意义上,中国进入了一个“社会政策的时代”(the era of social policy)。
从公共服务的视角看,在政策维度上,“十二五”规划提出了建立健全公共服务体系和促进公共服务均等化的总体目标和相关政策,中共十八届五中全会通过的“十三五”规划建议则进一步明确了增加公共服务供给的总目标,将继续坚持普惠性、保基本、均等化、可持续作为中国公共服务的发展方向,并强调增强政府在公共服务供给中的职责。在实践维度上,政府在公共服务特别是社会性公共服务领域支出(也称作社会性支出)持续增加。可以看出,这些政策表述与实践在很大程度上表现出明显的福利国家倾向或特征。
但是,在政策实施层面特别是具体政策和相关实施路径方面,“市场化”“社会化”“外包”等新公共管理的语言、概念成为常见的政策语汇。社会管理在整体上表现出新公共管理的特征。中共十八届五中全会通过的“十三五”规划建议更明确将政府购买服务、规范吸引社会资本参与公共服务供给等作为公共服务供给方式的创新努力方向。在这种意义上,作为中国社会治理重要内容和评价指标及灵敏指示器的公共服务隐约浮现出两副不同面孔。
“补课”进程中的中国基本公共服务
建立健全基本公共服务体系并促进基本公共服务均等化,对中国而言具有补课的意义。这种补课至少具有两个方面的含义,其一是公共服务绝对水平的提高,其二是在地区和人口意义上实现城乡统筹和提供尽可能将所有人群纳入社会保障范围的全覆盖的公共服务。在上述双重意义上补课的结果是,促使政府在公共服务供给方面的职能在较短时间达到一个正常的水平。
1949年中华人民共和国成立之初,中国的社会保障体系并无本土制度资源基础,主要借鉴苏联模式而建立。这种支离破碎的社会保障体系为今天建立健全公共服务体系所能提供的制度遗产也是不完整的。面对已经发生了重要变化的社会风险环境,应构建怎样的社会保障制度就成为一个现实而急迫的问题。历史上,中国政府对于“福利国家”要么不以为然,要么极力回避,而西方福利国家所遭遇的现实问题更成为中国政府在设计相关制度和制定相关政策时的前车之鉴。更为重要的是,中国的改革开放与英美等西方国家进行的新自由主义改革几乎同时发生,在流行的观念氛围中,中国的社会保障政策也不可避免地受到不同程度的影响。
从社会保障能力看,如果说1949年中华人民共和国成立之时中国以人均GDP400美元(以不变价格计算)的经济发展水平,构建完善的福利制度根本无从谈起的话,随着中国的改革开放和持续的经济高速发展所带来的国家经济实力的极大增强,人均GDP在2002年达到4000美元左右,中国社会进入了“小康社会”,建立怎样的社会保障制度就是一个需要思考和谨慎抉择的现实问题。
进入21世纪以来,中国政府在与民众生活至关重要的基本公共服务领域加大投入,进行了诸多“去商品化”的改革,并在失业保险、贫困救济、养老保险、医疗卫生等领域的制度性保障方面取得了重要进展。在公共服务领域政府持续增加投入的同时,诸如“包容性发展”“统筹城乡公共服务”“实现城乡公共服务一体化”“基本公共服务均等化”等政策表述,似乎释放出明显的福利国家信号。
经过长期的经济发展和积累,国家财力的提升为基本公共服务的改善提供了重要的物质保障,而国家发展的整体需要也要求建立健全基本公共服务体系以应对现阶段诸多方面的问题,如社会就业、养老、城乡差距、收入分配差距,以及与之直接相关的社会和谐等问题。为此,进入新世纪以来,中国政府高度重视保障和改善民生,并将改善民生上升到国家发展的战略层面,中共十七大报告明确提出的“要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标更被视为中国社会政策的民生主义转向。经过十多年的发展,现已初步形成基本公共服务体系,政府用于基本公共服务的支出也在持续增加。这种变化被学者概括为中国过去十多年所经历的一次社会保护的“大跃进”。
在人们最为关注的科教文卫领域,政府支出的数量和比例都在持续增加,尤其是在2007年以后,全国财政用于科教文卫支出占一般财政支出的比例提高到了25%以上;同一时期,社会保障支出规模和比重也从1992年不足2%的水平到2007年后基本稳定在了10%的水平。
同时,社会政策日渐成为重要的政策领域,特别是那些在改革开放之前并没有受到很多关注的政策领域。在失业保险方面,1999年开始实施的《失业保险条例》为失业保险体系奠定了重要基础;根据1997年《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,全国范围内建立起了城镇居民最低生活保障体系。2007年,这一保障制度扩展至广大农村地区;从2009年开始,财政统计数据中开始单列“住房保障支出”一项,标志着住房问题已经成为公共服务领域的一个重要政策领域。从支出规模看,这一项目上的支出从2009年的1805万元快速上升至2014年的4968万元,增长速度远远超出财政支出的增长规模。
在平衡地区差异以及主要由收入差距造成的不同人群之间的差距方面,建立健全基本公共服务体系具有明显的促进社会公平的意义。在这一方面,中国政府除了加大“三农”支出外,还通过大规模的中央财政转移支付等方式缓解各地区间财政收支不平衡状况,将社会不同人群特别是早期被排除在有限的福利保障范围之外的人群纳入基本民生保障范围,尤其是针对低收入家庭实行“应保尽保”等措施,实现基本公共服务的全覆盖,促进基本公共服务的均等化。
尽管平衡基本公共服务和可持续发展之间的关系始终是中国政府的重要关切,但随着公共服务日益被视为政府责任甚至是一种伦理要求(ethical imperatives),改善公共服务乃至制定具有明显的福利国家倾向的社会保障政策就成为一个非常自然的选择,也导致社会出现了有关中国是否会走向福利国家的诸多联想和讨论。
全球化已经成为中国构建基本公共服务体系的一个基础外部环境,并在很大程度上影响和塑造着中国公共服务领域改革的舆论环境和策略选项。尽管在全球化背景下,“北京共识”与体现了新自由主义的“华盛顿共识”常被视为完全不同的发展模式和政策组合,中国模式、中国道路还被看作新自由主义的解药,但中国改革策略中的新公共管理倾向仍有迹可循。具体而言,被新公共管理理论奉为圭臬的“市场”“市场化”“社会化”“外包”等概念早已成为中国官方话语中常见的政策语汇,公共服务供给多元化策略也成为某种共识。
对于中国公共政策的制定者而言,新公共管理的政策倾向很大程度上是回应国内外压力的一个结果。某种程度上,人们很容易将对传统的偏离本身理解为一种改革姿态,因此最近几十年来最为流行的也是与中国传统观念距离似乎最远的新公共管理在中国轻而易举就赢得了众多支持者,而一向被认为具有集体主义文化传统的中国也表现出往往被人们忽略的另一面,或是与新自由主义相容的一面。人们普遍预期,这一方向上的改革一般会导向对政府权力和职能的约束。
从公共服务供给的现实需要看,在可以提供公共服务的多元主体中,如果市场或社会组织果真可以在公共服务方面有所作为的话,无疑可以分担部分政府压力。因此,可以说,中国公共服务相关政策所呈现的新公共管理趋势并不只是一种权益的安排,也已超越了一种政治宣传或改革姿态,更应理解为一种既能够调动社会积极性又可分散政府责任和负担的务实的政策思考和选择。
事实上,治理理念本身即受特定意识形态冲动的影响,建立在新自由主义逻辑基础上。因此,治理或新公共管理理念与福利国家的理念基础相去甚远乃至相互冲突。可以想象,体现于基本公共服务领域的中国社会治理的两副面孔之间应存在巨大的张力,也就意味着中国政府在所设定的目标、政策及相关制度与具体政策及实施路径、方式之间的不匹配,其结果就可能是公共服务乃至社会治理整体绩效差强人意。但现实是,中国在基本公共服务领域取得了令人瞩目的成就,而在理念上互不相容的两种逻辑似乎在中国社会治理中不可思议地实现了奇妙的和解。这为研究者提出了一个需要解释的问题。
超越福利国家倾向与新公共管理倾向
有些矛盾的是,迄今为止,中国福利国家倾向的公共服务改革相关政策与新公共管理倾向的公共服务改革路径之间的理念冲突非但没有发生理念(或理论)所预示的现实冲突,反而导向了已经得到现实佐证的巧妙的策略组合的产生。
基于这样的认识维度,如果说福利国家倾向意味着国家作用加强的话,而新公共管理倾向则直接指向削弱政府的作用,同时强调市场、社会包括公民个人的作用。具体到公共服务领域,中国福利国家倾向的总体目标和相关政策目标之所以能够在新公共管理倾向的路径下得以实现,或者说这两种倾向并未产生现实冲突,可由民众中普遍存在的对于公共服务供给的选择偏好以及这种偏好所反映出的民众对国家的依赖得到解释,其中还可看出中国民众较为普遍的意识形态偏好与政策偏好之间较为明显的背离。
北京大学中国国情研究中心于2004年、2009年和2014年分别组织实施了三次“全国公民价值观调查”。在三次调查中,有关公众对政府在医疗、养老、教育、住房和就业等方面所应承担责任的问题均被问及。其中,在医疗领域,公众认为应完全或主要由政府承担责任的比例从2004年的32.01% 上升到2009年的54.17%,2014年则进一步上升至67.67%;与此相对应的是,认为完全或主要由个人负担的则从19.84%下降到4.60%,其后再下降到2.08%。
在从2004年到2014年的十年间,公众对政府在养老问题上的角色期待也在不断上升。具体来看,认为养老负担需要由政府承担全部和主要责任的比例有了大幅上升,从2004年的35.04%上升到2009年的46.32%,其后再上升到2014年的55.45%;而认为养老应由个人承担主要责任的比例则从2004年的30.60%下降到2009年的12.35%,再下降到2014年的6.05%。
住房领域也呈现出类似的趋势,只是在具体表现上有所不同。三次调查的结果表明,虽然认为这一领域的责任应由政府和个人分担的比例均呈现明显的增加,但认为住房负担应完全或主要由个人负担的比例从2004 年的 56.91%下降至 2009年的 37.70%,到 2014年更进一步下降至 24.85%;与此同时,认为在这一领域应完全或主要由政府负担的比例则在持续上升,尽管绝对值远低于在医疗和养老领域的这一比例。因此,某种程度上可以预见,民众对政府在这一领域的责任期待还可能经历一个持续上升的过程。
在义务教育方面,公众对政府有着更高的期待,并基本稳定在一个较高的水平上。公众认为中小学教育完全或者主要由政府负担的比例从2004年的45.69%上升到了2009年的74.96%,到 2014年更进一步上升至78.50%,而认为应由政府和个人分担及主要由个人负担或完全由个人负担的比例都锐降至极低的水平。这种变化某种程度上反映了公众对义务教育作为公共产品性质的认知在持续增强。
在公共服务领域,民众对政府的依赖不仅表现于对政府财政支持的依赖,也反映在对由政府(而不是非政府机构)直接提供公共服务的偏好。调查发现,民众对于由政府投入而由非政府机构提供服务的接受程度在医疗、教育和养老等方面都处于较低水平。这种状况部分反映了民众对由社会组织包括市场等提供公共服务仍信心不足。2014年的调查数据显示,在政府提供公共服务资金的情况下,绝大多数的民众都倾向于由政府部门或相关机构直接提供医疗、养老、中小学教育等公共服务,认为由政府以外的其他组织机构提供这些公共服务更为合适的比例则明显偏低。
在社会治理和公共服务供给的国家、市场和社会(包括个人)三重维度上,市场与社会相对于国家的作用似乎并未随社会治理领域新公共管理倾向的政策实施路径的实践而发生明显变化。其中,社会组织发育不足是一个重要原因,而民众对社会组织较低的信任水平也影响着社会组织在社会治理和公共服务领域中产生新公共管理政策路径所提示的影响。
而北京大学中国国情研究中心有关公民价值观的三次调查都表明,对社会治理和公共服务至关重要的社会资本状况相当窘迫,特别是公众对非政府组织和企业的信任水平更是远远低于对政府的信任水平。2014 年的调查结果显示,对非政府组织非常信任和比较信任的比例之和只有 33.46%,远低于对中央政府的信任水平(88.45%),也低于政府序列中最低信任水平的村委会和居委会的信任程度(56%)。在各种非政府组织中,只有对与政府关系密切的工会的信任程度略高,而对非政府组织和大企业等社会组织非常信任和比较信任的比例都处于较低水平,分别为33.47%和 45.84%。令人不安的社会信任水平,导致人们对由社会组织包括市场等非政府机构提供公共服务信心不足。
实际上,中国社会不仅受困于世界范围内许多国家包括发达国家所面临的社会资本匮乏的普遍问题,还正经历参与需求急剧扩大的过程。其中,个体的参与热情在持续增加,而以社会组织为基础的各种群体也表现出参与增长的趋势。在与社会治理相关的改革过程中,新公共管理倾向的政策实践路径通过将公民及其各类社会组织纳入政策过程和治理过程,在很大程度上纾解了精神层面人们谋求参与公共生活的焦虑,也在现实层面回应了人们的参与要求。但是,与大多数发展中国家一样,对公民及其相关组织而言,参与渠道的增加,常常只是意味着更多的获取资源的通道而非由公民承担公共服务的更多责任。因此,尽管新公共管理是中国改革开放以来对政策环境影响最为明显的流行观念并在社会治理不同领域的改革路径方面得到了明显和直接的反映,但这种重权利(权力)轻责任的观念及其流弊不仅可使公共服务的两副面孔毫无冲突,甚至还可能因强调个人福利权利而进一步助推公共服务领域的福利国家倾向,更或使新公共管理倾向的政策实施路径在中国社会治理实践中进一步裂变为更多面孔。
在这种意义上,中国社会治理的内在逻辑已经蜕变为一种威权平民主义(authoritarian populism),是一种强国家与平民主义的结合。这种社会治理策略的组合既是中国传统社会治理方式的一种历史演进,又在今天因诸多外部观念进入而获得了更为复杂的内涵和更具现代意义的价值。
事实上,无论是按照公共服务支出占GDP百分比衡量或是由政府公共服务支出的绝对水平来评价,中国的基本公共服务正处于迅速上升至正常水平的过程通道,随着社会发展(包括社会组织的发展和公民素质的完善),公共服务水平和社会经济的可持续发展一旦达到某种均衡状态时,福利国家倾向的政策与新公共管理倾向的路径之间将可能发生不同程度的冲突。因此,处于急剧变迁过程中的中国公共服务和社会治理都需要在过程意义上(而非作为常态)加以理解。
虽然显现出两副面孔的中国公共服务改革在客观上取得了值得肯定的进步,但这两副面孔很大程度上还反映出中国社会治理领域在权力(权利)与责任、预期与能力、愿景与现实之间存在近期难以弥合的鸿沟。
进一步的分析和结论
治理理念在中国社会较为普遍的流行在很大程度上改变了公共服务供给的相关思考和选择。从公共服务改革的社会环境和公众情绪与观念氛围看,中国不同阶层或群体出于不同原因而非常容易地拥抱和接纳了这个已经完全不同于中国传统“治理”概念的“治理”理念。
在更为广泛的社会治理领域,从官方政策表述看,中国政府正在致力于构建一个有效的社会治理体系,强调政府发挥主导作用,同时也日益强调市场的作用并鼓励社会广泛参与。这些政策表述与由广为流行的治理理论所引发的各种思考,以及更为流行的新公共管理理论,都可能促使人们产生有关未来社会治理的丰富联想,从而形成了关于社会治理的某种想象——一种包括政府、市场和其他社会行动者的治理网络正在形成;在实践层面,中国社会治理的实践却在某种程度上呈现出另外一副不同的面孔——与理论预期以及人们有关发达国家政府在社会治理中的作用的一般认知不同,政府在社会治理中的作用事实上在持续增强。
在分散治理的时代,分权作为重要治理策略的意义日益凸显,而社会治理主体中的市场和其他社会行动者在分享权力的同时,承担责任的意愿和能力与其参与治理的热情存在明显反差,弥合其间差距的过程实际上也是发掘和培育改善中国社会治理状况的社会资本的过程。理念和理论层面的治理赋予人们美好的想象和期待,而在社会治理实践中,除了窘迫的社会资本,作为发展中国家的中国在行政资源供给方面本就不足,又常常在缺乏理性的怀疑和指责中进一步损耗和流失,再加上中国目前还远不充裕和完善的制度能力,使得理论和理念带给人们的预期和愿景与实际能力和现实之间都存在短期内难以弥合的巨大差距。这种反差在公共服务领域表现得尤为突出。
社会治理的目标不止一个维度,不同目标可能指向不同的实现路径并使社会治理呈现出不同的面孔。其中,促进公平和社会凝聚(social cohesion)的使命使其具有趋向国家主导和福利国家的天然倾向;参与、市场化本身在现代社会即成为重要的价值,对这些价值的承诺又使治理表现出新公共管理的倾向;对效率和有效性的追求则可能强化国家或削弱国家,具体表现为在理念上需要市场化以及与此相关的对国家的削弱,而现实层面上人们现在似乎已经日益意识到,社会治理中对效率和有效性的追求实际上具有需要国家发挥主导作用的内在趋势。发展中国家尤其如此。
本文于原载《南开学报(哲学社会科学版)》2016年第3期。为阅读方便,略去全部注释和图表,并有删节和调整。
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