2018-01-10
陈国权 陈洁琼:名实分离——双重约束下的地方政府行为策略
地方政府权力过程的名实分离行为是其处理多元任务困境时,通过对组织内外情境加以理性判断后的选择。一方面,法律软约束与经济硬约束的组织外情境,促使地方政府形成“经济优先、兼顾法治”的治理逻辑。另一方面,在这种逻辑下,地方政府对组织内情境进行局部重构,使其与外部情境相协调,形成效率优先的权力运行规则。由于权力运行的正式规则存在缺陷,难以有效实现效率原则,而非正式规则因具备灵活高效等优势而彰显活力,因此,正式权力的非正式化运作现象大量存在于地方政府的权力过程,甚至超越了现有的法律规定。
文/陈国权 陈洁琼
浙江大学公共管理学院 教授
问题的提出
我们把发生在公权力行使中的“形式上走程序,实质上走过场”的现象称为权力过程的“名实分离”现象。 “地方政府”是广义上的,包含地方党委与人民政府。因而,本文讨论的权力过程名实分离现象是指名义上地方政府的所有行为都符合明文程序规定,但实质上则另有一套潜在的运行规则,潜在的权力过程部分或完全架空明文规定,且往往在手段或目的上具有不合法性。名实分离的权力运行过程因其外在形式的合法律性,往往被用于掩盖公权力行使过程中的恣意化和非法治化。
政府权力过程的名实分离现象普遍存在,周雪光曾从大历史的视野出发,通过“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”三对关系来探讨我国的治理逻辑。其基本观点是中央政府与地方政府之间权力配置和运行的名实分离,是缓解“权威体制与有效治理”之间矛盾,即“号令自中央出”的中央集权体制与辽阔国土上地方性差异间矛盾的机制。正如国外学者塞尔兹尼克所认为的,组织运作与组织结构的分离可能会导致非正规控制对正规目标进行连续修正,随着这种趋向的逐步发展,最终结局是以非正式行为外形化,然后在新的水平上重新开始这种偏离和转变的循环过程。
与此同时,不少学者将研究的视角聚焦于地方政府层面,有些学者使用“变通”一词来描述地方政府权力过程的名实分离现象。他们认为,“变通”是极具中国本土特色的概念,是理解中国治理过程的关键词。为了打开地方政府变通产生机制的“黑箱”,已有不少研究,大致可以归结为功能主义和理性主义两个视角的研究。(1)从功能主义视角看,地方政府变通行为内生于制度本身,是现有制度的稳定需要,也是调适一统化决策体制与差异化地区治理之间矛盾的润滑剂;(2)从理性主义视角看,地方政府变通行为是否发生以及通过何种形式发生是基于其成本—收益分析上的理性选择。在压力型体制下,不同层级政府之间通过“层层加码”的方式下派任务,到了基层政府层面,往往出现过高的政策目标与过低的组织能力之间的落差,使基层政府难以完成上级任务而畸生出变通的应对策略。在变通策略使用过程中,往往伴随着权力的非正式化运作现象。
名实分离现象已有的研究在取得重要进展的同时,也有不少问题有待进一步探讨。因而,本文将在现有研究的脉络上,试图回应以上几个问题:第一,对地方政府所在的组织环境进行更加细致的分类,即细分为组织内环境与组织外环境,组织外环境(如压力型体制、晋升锦标赛体制)被认为是地方政府在短期内无法改变的、相对稳固的环境,但是地方政府却在重塑组织内环境上有一定的自主性,并在此基础上揭示两者与地方政府行为逻辑的内在关联和互动关系。第二,各级地方政府在权力过程中,都要承担经济建设与法治建设这两项重要的任务,本文将两者纳入分析框架中,更加清晰地勾勒出地方政府所面临的合法性与有效性的困境。在上述研究的基础上,将深入阐释地方政府权力过程名实分离现象的产生机理。
权力过程是指政府为了达到权力目的所需执行的一系列互相联系的行动和活动。权力过程是一个动态过程,因此,传统的“结构-制度”的静态分析不能完全适用于动态描述,而“过程-事件分析”可以克服“结构-制度分析”所固有的一些局限,提供一种对事物过程的连贯与流畅的描述和解释。但任何“过程-事件”的分析都是嵌入于具体的情境之中的,因为不同的制度会刺激出不同的主体行为、发生不同的事件。政府行为过程最为关键的情境因素则为政治环境,因而,对于政府权力过程的阐释必然要置于具体的制度情境之中。结合传统的“结构-制度”分析与“过程-事件”分析各自的优势,本文构建了“情境-过程”的分析框架,试图对地方政府名实分离行为的内在逻辑进行深入分析,并对此可能产生的问题进行阐释。
情境-过程分析框架,内含四个基本的分析要素:组织情境、行动者、过程、结果。组织情境分为组织外情境、组织内情境,组织外情境是指组织无法控制和更改的外部制度环境;组织内情境是指组织可以有所选择和构建的环境。本文分析的行动者是指具有理性人特质的地方政府(包括地方党委)及各部门单位。过程主要是指围绕权力开展的一系列行动和活动。结果是指经过一系列权力活动后所表现出的较为稳定的状态,名实分离的权力过程所达到的权力结果往往会与权力目标相偏离。这四个要素之间相互关联,组织情境不同程度地影响着地方政府及各部门的权力过程和行为方式。在特定的组织情境下,地方政府会结合具体情境做出理性选择。组织内情境受组织外环境的影响,同时地方政府的构建、组织情境与行动者之间也存在一种互动关系。
地方政府权力过程名实分离现象的产生机理
(一)法律软约束与经济硬约束组织外情境下的地方政府行为逻辑
新中国成立以来,中央政府一直面临着“威权体制与有效治理”之间的矛盾,而十一届三中全会确立以经济建设为中心的战略目标,实现了“威权体制与有效治理”之间矛盾的灵巧转化:在有效性中积累合法性,即在保证政治对经济和社会发展有效作用的前提下,顺势而动,积极推进政治建设和发展,推进民主化进程。然而,在“有效性中积累合法性”的发展思维,使得经济发展与法治建设之间存在一组内在的张力。“各种制度规则对组织的要求可能是相互冲突的,或者是相互竞争的,在特定领域内,为了维护组织的权威性,彼此竞争的方案往往被组织所采用”。结果,当组织为了获得外部的支持和稳定性而把各种不相容的结构要素吸纳到组织中时,组织就会存在结构上的矛盾,这就是制度环境对于组织的非协调约束的来源。经济发展强调效率与创新,而法治强调更多的则是稳定与可预测性,两者价值上的冲突导致组织行为的非协调性。对于地方政府而言,这一组张力在两种不同的激励机制下演化为“法律软约束”与“经济硬约束”并存的、非协调的组织外情境。
本文用法律软约束这一概念来描述这样一种状态:地方政府在公权力行使过程中,因某种原因,法律、法规难以对政府行为起到实质性约束。一方面,现有的法律、法规对政府行为有一定的约束作用;另一方面,约束力的强弱取决于具体的情境,主要取决于中央政府事前承诺的可置信度,如果地方政府判断中央政府将会严格采取行政约束,那么法律法规对于地方政府的约束力就强,相反,如果地方政府判断中央政府会对其行为默许,那么法律法规对其约束力就相对较弱。对于地方政府而言,作为组织外情境的法律软约束主要体现在以下几个层面:
第一,相对健全的法律法规体系。
第二,运动式的纠偏机制。运动式的纠偏机制是中央政府维护其自身权威与有效治理的一种重要路径,是常规权力的制约机制。但另一方面,运动式的纠偏机制恰恰是对常规治理机制的侵蚀,它意味着对法律稳定性和非人格化官僚体制的破坏。
第三,人格化的责任追究机制。地方政府的违法行为是否需要追究责任,并不以地方政府对于国家法律与中央政策文本的背离为判断准则,而是取决于事件是否危及中央政府合法性为评价标准。正如黄宗智所认为的,中央的政策宣称与其实际意图未必一致,有时中央允许地方偏离和突破其形式上的宣称和立法。
相对于法治软约束现象,我国经济管理却呈现出硬约束特征。十一届三中全会以来,中央政府将经济建设作为执政兴国的第一要务,将经济发展速度与其有效治理程度紧密挂钩。
中央政府追求GDP增长速度所形成的压力,通过向地方政府放权、建立以GDP为主的考核机制,释放到地方政府层面。从上世纪80年代开始的地方官员围绕GDP增长而展开的“晋升锦标赛”模式被认为是理解政府激励与增长的关键线索之一。由于“晋升锦标赛”有一种“赢者通吃”、“零和博弈”的特征,各级地方政府为了获得有限的晋升名额,格外重视地方经济的发展。中央政府通过对人事权的垄断性,大大调动了地方政府经济建设的积极性。
“有效性积累合法性”的发展思维,暗含了中央政府对于法治建设目标与经济建设目标的不同优先排序,而这种发展逻辑通过不同的考核机制、责任追究机制得到固化和加强。因此,地方政府的这种行为逻辑我们称之为“效率优先、兼顾法治”。尽管官方从来没有这样正式宣称,但根据我们的长期观察,客观上存在这种现象。
(二)“效率优先、兼顾法治”逻辑下的地方政府组织内环境重塑
组织内情境是行动者的次级组织环境,对行动者的行为有更微观的渗透力。组织行动者并非只是组织环境的被动接受者,其与组织环境之间有一个互动的过程。对于组织规则的一种流行划分是正式制度与非正式制度。许多学者对正式制度与非正式制度做了定义,虽然这些定义略有不同,但总体而言,正式制度强调外部建构性,对组织成员具有较强约束力,非正式制度强调内生性,对组织成员的约束力较弱,但两者都对组织成员具有约束作用。从周雪光等人的研究中可以看到,政府权力过程的名与实的分离与转化往往嵌入在正式制度与非正式制度当中。名实分离现象往往是在不破坏现有制度情境下,组织行为者对变化的外部环境的一种适应和组织行为的调整过程。但当名实分离的程度足够大时,名实现象之间会发生转化,进而推动非正式的行为规则转变为正式的行为规则。
在法律软约束与经济硬约束非均衡双重约束的组织外情境下,地方政府非正式制度与正式制度之间呈现出一种主次错位融合的关系,即非正式制度对正式制度的局限功能进行补充,两者呈现一种融合关系。但如果非正式制度受到过度的运用,并不断挤占正式制度运作空间,会导致主次颠倒的关系。一方面,非正式制度具有灵活性强、降低交易费用、提高组织运行效率等优点,在GDP考核与晋升压力下,非正式的权力运作广泛存在于地方政府权力过程。另一方面,地方政府内部过多的运用非正式制度,会导致权力过程的人格化倾向,进而降低组织的制度化程度,使权力运行得不到刚性制约。非正式制度与正式制度错位融合情境的产生主要源于以下几个要素:
第一,正式制度的结构脆性与功能障碍。组织规范体系的自相矛盾问题概括为规范结构脆性,即指规范的品质不好或不同规范之间存在矛盾,而使规范系统带病运行,不能发挥功能。繁琐的程序控权设计与效率导向的组织运作之间存在矛盾,在外呈现为正式制度的结构脆性与功能障碍。
第二,集权而又缺乏制约的横向权力结构。一方面,在经济锦标赛体制下,政府行为逻辑呈现出经济发展优先的特征,经济发展又依赖于政府部门运行效率的提升,集权的权力结构又是提升运行效率的一种路径。另一方面,集权的权力结构在缺乏制约的情境下,通常会诱导权力的非法治化运作。在地方政府层面,权力因缺乏制约为正式权力的非正式化运作提供了重要支撑。
第三,组织行为角色与非组织行为角色的混同使用。角色冲突是组织理论的一个重要概念,指一个人同时接受两个或多个不一致甚至相反期望的行为角色。行动者在组织中往往同时扮演组织行为角色与非组织行为角色。非组织行为角色有助于解决组织行为角色难以处理的问题,并实现组织目标;但另一方面,非组织行为角色功能的过分凸显,使政府的权力过程嵌入过多的情感、人际关系等人格化因素,导致组织成员屡屡突破组织内部的正式规则。在地方政府层面,集权而又缺乏制约的权力结构,为“一把手”提升个人权威提供了可能性。
在地方政府的权力过程中,非正式规则作为对正式制度的补充,对于地方政府组织目标的实现有积极的意义。但过度的非正式制度嵌入于正式制度中,会导致正式权力的非正式化运作成为一种常态,进而削弱正式规则的合法性。而非正式制度与正式制度的错位融合情境的形成,一方面受法律软约束与经济硬约束的组织外情境的影响,另一方面也是地方政府组织在竞争中实现自我利益的现实选择。正式制度的结构脆性与功能障碍、集权而又缺乏制约的地方政府权力结构、组织行为角色与非组织行为角色的混同使用,这几个关键要素彼此关联,共同形成了正式制度与非正式制度错位融合的局面。
(三)地方政府权力过程名实分离的行为策略
对于地方政府,其权力过程名实分离策略的运用是基于组织内外部情境做出的理性选择,是“效率优先、兼顾法治”行为逻辑下的产物。
第一,在法律软约束与经济硬约束并存情境下,当经济建设目标与法治建设目标存在矛盾时,地方政府的目标排序是经济目标优先于法治目标。
第二,对地方政府而言,更为关键的问题是了解中央政府对其违反法制行为的容忍和默许边界。
第三,相比于公然违法,名实分离的违法行为更具隐蔽性。名实分离的权力过程因其名义上遵照正式规则运行,形式上具有合法律性,能有效规避事实上的违法风险。
第四,正式制度与非正式制度主次错位的组织内情境为名实分离行为提供了制度依托。
对于地方政府而言,在权力运行规范体系存在结构脆性的情况下,推动经济快速发展与保证权力规范运行之间往往存在矛盾。而名实分离的权力过程因其具有形式上的合法律性与实质上的合理性,成为地方政府处理有效性与合法性矛盾的一种策略。
(四)风险与效益并存的行为结果
行政合法性与行政合理性是政府行政行为的两大基本准则,也是政府行为追求的两个基本目标。
从合理性层面看,在形式上遵从法治原则有助于维护法律的权威,在实质上遵从效率原则有助于治理的有效性的积累。但正如陈振明所指出的,名实分离的地方政府变通行为可归结为三种类型,即“求神似,去形似”;“不求神似,只求形似”;“既不求神似,也不求形似”。其中只有第一种是有利于政策目标实现的变通,而其他两种则被视为对政策的歪曲。另外,地方政府还可能通过“打擦边球”、“钻制度空白点”等方式变通执行上级的任务。名实分离的权力过程既可能有利于组织目标的实现,也有可能是偏离组织目标的。
从合法性层面看,形式上地方政府的名义行为符合法律法规,遵循了依法行政的原则。但事实上,有不少政府行为往往借用合理性之名,掩盖其违法之实。权力过程中的非正式规则凌驾于正式规则之上,很容易导致权力的非法治化。
地方政府在弱法治约束与强经济约束情境下名实分离现象在现实政治生活中普遍存在,尤其是当经济逻辑与法治逻辑存在冲突的时候,名实分离行为就成为地方政府的一种理性的行为策略。本文选取的H市B高新区建设项目行政审批流程改革中折射出的内在逻辑则具有一定的典型性和代表性。
H市B区住建局建设项目行政审批流程改革实践很好地检验了如下几个结论:第一,由于组织外情境中的非协调约束,即经济硬约束与法律软约束并存的情境,使得地方政府在执行经济发展与法治建设的双重任务时,目标有所侧重,当两者出现矛盾与冲突时,更是表现出“效率优先、兼顾法治”的行为逻辑。第二,兼顾法治并非不顾法治,上级政府在必要时可以对下级政府的违法行为进行责任追究,因而地方政府为了规避法律风险,其权力过程采用名实分离策略,在形式上尽可能遵守现有法律法规,但实质上,则通过非正式制度的运作弥补正式制度的缺陷与不足。第三,地方政府高度集中的权力结构,使得其有能力调整与构建组织内环境以适应外部环境的变化与需求。第四,名实分离策略可能带来效益与法律风险并存的结果。
(一)经济增长压力驱动下的改革
H市B区行政审批流程改革的发起与成行主要取决于以下三个因素:
第一,经济增长压力下的改革需求。H市固定资产投资、工业投资压力非常大,但常规审批流程严重影响了投资。与此同时,随着全国高新开发区数目的增多,不同开发区对于优质企业投资的争夺异常激烈,高新技术企业因而享有“用脚投票”的主动权。当企业的需求与政府的需求一致时,改革的萌芽就已蕴藏其中。
第二,良好的改革契机。2014年,阿里巴巴二期、海康威视互联网安防产业基地等数家高新企业有意落地于B区,这成为促动B区行政审批流程再造的直接诱因。十八大以来,随着新一轮的行政审批改革的推进,国家、省、市相继出台了推进行政审批改革工作方案,力求培育经济社会发展新动力,这为H市B区提供了良好的改革契机。
第三,相对集权的权力结构成为改革推行的有利条件。在H市B区的案例中,因为经济考核的外在压力,以及海康威视等一批优质企业所带来的预期经济效益,促使当地政府对此尤为重视。这也就解释了为什么行政审批流程改革在这个节点上才得以实质性地推进。
(二)行政审批流程改革中的名实行为
创新与法治之间往往存在张力,H市B区行政审批流程再造是效率导向下的制度创新,它存在触碰现有法律法规的风险。对于B区政府而言,如何在经济利益与法律风险之间取得平衡是一个难点。具体而言,B区的行政审批流程改革主要有三个创新点,即“方案模拟审批”、“方案二合一联合审查”、“桩基先行备案”,其中“方案模拟审查”与“桩基先行备案”充分包含了改革有效性与合法性的内在矛盾,但名实分离的行为策略巧妙地使改革的有效性与合法性达成有机的统一。
其一,“方案模拟审查”环节中的名实行为。
通过“方案模拟审查”这一创新环节的设置,一方面提升了项目审批的速度,使企业节约近3个月的前期审批时间;另一方面通过合理的程序设计,有效规避了改革中的违法风险,政府先对企业的方案设计进行实质性审查行为,再在取得其他相关许可证后,依照法律程序对企业方案设计进行形式性审查行为。实质性的审查工作在前期已经完成,因而后期只需要进行名义上的法律认可。
其二,“桩基先行备案”环节中的名实行为。
尽管B区政府将地上与地下工程施工图进行拆分审查具有一定的创新性,为项目提前施工争取到6个月左右的时间,但此举潜藏一定的法律风险。因此,“上下分步审查”与许可证的不可分割性存在一定的矛盾,这也是该项创新的法律风险所在。
为了规避法律风险,地方政府惯有的做法有二:一是获得上级政府的许可,讨要上级领导的批示,从而追认效率优先下的改革创新的合法性。尽管H市的主要领导在B区调研时,对B区的行政审批流程改革给予了充分的口头肯定,但B区政府对于改革的法律风险依然存在顾虑,因而其不懈努力争取获得上级政府的书面认可,以规避事后责任追究的风险。二是通过社会的认同来获得上级政府的认可,以改革的合理性印证改革正当性和合法性。在B区的改革推进中,B区政府还通过多种渠道不断向上级政府传达改革具有合理性和必要性的信息,比如通过新闻媒体报道企业的改革诉求,通过专家论证和专家谏言的渠道向上级政府传达改革的创新做法等。
(三)改革中名实分离行为的经济效益与法律风险
改革创新的合法性依赖于上级认可的模式本身就不具稳定性与可持续性。此外,从地方政府层面看,“桩基先行备案”固然有创新性,但对于地上建筑施工设计图以及建筑工程实施都需要进行更加严格的监督管理,如果落实不到位,则有可能产生工程安全隐患、工程腐败等问题。
结论
一方面,以经济指标为主的晋升考核机制对地方政府构成了外在的硬性约束;另一方面,对于地方政府为经济发展违反法制的行为,中央政府的基本策略是对其合法性不造成危害的行为予以容忍和默许,对于危害其合法性的行为才予纠偏与打击,因而对于地方政府而言,法律的约束力并非刚性,关键在于掌握中央政府的容忍边界。从地方政府层面而言,上级政府与下级政府之间在处理经济目标与法治目标的内在张力时,也达成上述默契。
法律软约束与经济硬约束并存的组织外情境,同时也影响了地方政府的组织内情境的建构。经济硬约束条件下,“效率优先、兼顾法治”成为地方政府的内在地方治理逻辑。一方面,权力运行的正式规则存在结构脆性的问题,使得非正式制度的灵活性强、协调成本低等优势凸显,在权力实际运行过程中,出现非正式制度凌驾于正式制度的现象。B区的个案表明,在经济社会转型期,中国政治体制改革具有渐进性与徘徊性,而非正式制度的灵活性与外部环境的动态性相适应。另一方面,由于地方政府层面的权力结构集权而又缺乏制约,为正式权力的非正式化运作提供了支撑。
名实分离行为是地方政府在经济硬约束与法律软约束情境下作出的理性行为策略,尽管有其合理的一面,但也暗含了权力非法治化运行的风险,使腐败、地方政府间合谋等公权力异化行为更加隐蔽。因此,在新一轮政治体制改革中如何处理多元任务与官员考核机制之间的矛盾,如何实现多元目标之间的均衡发展,如何进一步实现政府治理有效性与合法性的内在统一等问题,仍有许多值得探索的空间。
本文原载于《政治学研究》2017年第4期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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