2018-01-26
包国宪 向林科:中国政府绩效管理知识图谱分析
随着研究深入和实践发展,我国政府绩效管理积累了数以万计的研究成果。为了促进中国政府绩效管理知识的增长及对实践更好反馈,我们有必要对其研究发展脉络进行总结、梳理,对变化趋势进行识别、展望。本文借助CiteSpaceⅢ绘制了中国政府绩效管理的科学知识图谱,并结合图谱、图谱分析报告和各聚类关键文献的内容分析,对中国政府绩效研究热点和研究前沿进行分析。
文/包国宪 向林科
兰州大学 中国政府绩效管理研究中心 教授
兰州大学 管理学院
笔者选择了中国社会科学引文索引(CSSCI)数据库。在该数据库中,以“政府绩效管理”为主题词,一共检索出 659 条文献目录,时间跨度为1998年至2014年。将每条文献信息(题目、作者、关键词、摘要、参考文献等) 按参考文献格式导出,按照CiteSpaceⅢ的要求对所下载内容进行转码、文档拆分处理,形成样本数据库。
中国政府绩效研究文献的聚类分析结果显示:
1.“政府绩效治理”与“公共价值”。这是最大的聚类,由34篇文献构成。这些文章有个共同的主题——政府绩效管理的价值属性。对政府绩效价值属性的思考有两个诱因:一方面是一些西方学者对20世纪80年代新公共管理中政府绩效实践进行了反思,公共管理忽视了政府组织的公共性,政府除了变得高效以外,还需要更加富有回应性。另一方面,在政府绩效评估过程中直接吸纳公民参与到评估的过程或是间接提高公民政府绩效的观念,能够提高公民对政府的信任。国内的研究者开始思索如何在政府绩效管理过程中提高公民参与的程度和效率。
2.“服务导向”与“平衡积分卡”是第二大的聚类,一共由32篇文献构成。这个热点逻辑起点是“公共悖论”。公共部门作为具有公共性的组织,本应将公共服务、公共产品以最优效率和最佳的途径提供给公众,但是现实与期望和理论上的假设相去甚远。质量和顾客满意成为突破公共悖论,缩小公众期望与公共部门现实之间的鸿沟的有效手段。
3.“政府绩效评价体系”与“政府绩效评估”。这是第三大聚类,一共由25篇文献组成。该热点主题根源于政府绩效评估实践。绩效评估实践是一个系统问题,而评价体系是这些问题的纽带和载体,因而备受关注。
4.“第三方政府绩效评价模式”与“政府绩效评价”。这是第四大聚类,一共由18篇文献构成。我国第三方政府绩效评价模式的出现与政府“顾客导向”理念联系紧密。“顾客导向”要求政府以服务对象为本,将满意度作为评价政府绩效的重要标准,而第三方政府绩效评价模式,能够有效增强政府的回应性。
5.“政府绩效审计”与“科学发展观”。这是第五大聚类,一共由17篇文献聚类而成。政府绩效审计发展的理论基础是受托经济责任关系,源自于财务审计。它对政府公共资金和资源使用情况进行审核检查。政府绩效审计是政府绩效评估的组成部分,在各国的政府绩效评估实践中,政府绩效审计是重要的抓手。
中国政府绩效管理研究前沿
1. “ 公共价值” 与政府绩效管理的结合
“公共价值”是中国政府绩效管理研究突变率最高的关键词,公共价值和政府绩效管理的整合是中国政府绩效管理研究的前沿之一。公共价值管理在整合了部分“后新公共管理”的理论元素之后,在价值和工具两个层面回应了新公共管理的困境,展现出成为公共行政新典范的潜力。
2. 政府绩效管理研究与我国政府行政实践的结合
(1)提升人民对政府的信任是目前我国达成共识,深化改革的必要条件。具体而言努力的方向有二:其一,高效的公民参与,政府绩效评估过程中要增加公民参与的广度和深度;其二,“服务导向”,政府绩效管理过程中要体现“服务型政府”的理念,增强政府对公民需求的回应性。
(2) 对“评估指标”的研究也是目前的前沿热点之一,改革的宏观背景要求政府绩效评估指标体系能够不断回应“行政改革”的内容和环境变化,更加富有弹性。每个指标是否选取,指标之间权重毫厘之差,都会对政府行为产生直接作用。政府绩效管理评估指标体系要对行政改革的背景、目标和价值具有足够的“解析力”。
(3)“治理”成为政府绩效管理研究热点关键词与我国提出的国家治理体系和治理能力的现代化密切相关。政府绩效审计定位是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,其在国家治理体系和治理能力现代化中的功能与定位,是政府绩效管理研究者目前正在深思和回答的问题。
中国政府绩效管理研究主题和热点
1. 发达国家政府绩效管理理论与实践经验的引介
理论层面,“顾客导向”和“公共价值”两个聚类热点最早出现在20世纪90年代中期的美国,前者要求政府将公众作为顾客对待,追求公共产品和公共服务的质量及顾客满意度;后者则要求政府将公众作为公民对待,在生产公共产品和提供公共服务的时候要追求其公共性。实践层面,一方面是国外提升政府绩效具体方法的引入,如平衡积分卡、标杆管理等;另一方面借鉴国外政府绩效评估的实践经验,对我国政府绩效评价体系进行完善。
2. 回应我国政府绩效管理实践中的问题,探索完善政府绩效评估体系
自20世纪90年代西方政府绩效理念传入我国以来,政府绩效实践迅速成为地方政府行政创新的热点。通过对国外政府绩效管理实践经验的借鉴,不断完善政府绩效管理的制度与方法,探索构建政府绩效评估体系。同时,政府绩效评估中的公民参与受到重视,学界从政府绩效评估实践的角度出发,提出了多种改善公民参与的建议。在我国政府绩效管理过程中,政府只是将其视为一种实现自身意志的工具,导致一些社会发展问题,并由此诱发学界对政府绩效管理公共性的思考。
3. 创新性地提出政府绩效管理的各种模式
政府绩效管理实践模式是对实践经验的抽象和凝炼,并使其变得具有可复制性。早期我国一些政府部门和地方政府在开展政府绩效评价探索以后,形成了比较有代表性的甘肃模式、青岛模式、思明模式和珠海模式。近年来随着国家层面推进,绩效评估模式更具科学性和地方特色,内容更加丰富、创新。另外,目前在理论方面,学者们致力于公共价值和政府绩效管理结合的研究。政府绩效管理与国家治理体系及治理能力的关系,及与行政体制改革的结合,是目前我国政府绩效管理在实践层面的热点问题。而探索符合中国改革发展实际的政府绩效管理模式也是今后一个阶段的重要任务。
本文原载于《兰州大学学报(社会科学版)》2016年02期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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