政治危机何以形成

2020-07-11  

政治危机何以形成

自由民主政体有时会遭遇政治僵局与政治危机，但出乎意料的是，自由政体学说竟然缺少一套关于政治僵局与政治危机的理论。自由政体学说把自由协商和多数决定作为核心的政治决策规则，但这种规则有可能遭遇三种典型的政治僵局：政治共同体的解体、名义的最高统治权冲突和实质的最高统治权冲突。如果一个陷入政治僵局的自由政体同时还需要应对经济危机、政治叛乱或外部战争等政治压力时，就可能出现整体性的政治危机或政体危机。然而，实际上，自由政体学说拥有防范和克服政治危机的丰富理论资源，包括国家理论、制度理论、法治理论、政体防卫理论与紧急状态理论等。借助这些理论资源，自由政体应该有能力来预防、克服可能的政治僵局与政治危机。

文/包刚升

复旦大学国际关系与公共事务学院 副教授

 

“政治僵局”（political deadlock）在自由主义政治理论中几乎被忽视，这一现象是出人意料的。尽管政治僵局并不常见，但政治僵局一旦出现便构成了考验现有政体和政治运作的关键时刻。本文作者认为，缺少一种关于政治僵局与政治危机的理论构成了自由政体学说的软肋。我们可以这样可以追问：“一个自由民主政体能否克服一次政治僵局或一场政治危机，并且在解决政治僵局或政治危机之后仍然是一个自由民主政体？”本文的目标是试图在自由政体学说的理论框架内为解释、防范和克服政治僵局与政治危机提供一种可能的理论尝试。

 政治危机理论的缺失

本文从两个视角来理解自由主义：一是把自由主义作为一种意识形态主张，二是把自由主义作为一种政体学说——这里的自由政体，也等同于一般意义上的自由民主政体。意识形态意义上的自由主义，强调的是自由主义的价值理念与政治原则，并主张在制度和政策上落实这些理念与原则；政体学说意义上的自由主义主张按照特定的政治原则来构建一种“政体”（political regime），其目标是实践自由主义的价值理念。

扼要地说，自由主义作为一种政体学说包含了如下主要元素。

第一，作为起点的个人主义。自由主义以个人为本位而非以群体为本位，认为个人的自由与权利具有优先性，群体的主要价值也在于捍卫个人自由及改善个人的福利状况。同时，自由主义把个人视为自利而理性的行为者，个人也是其自身利益的最好判断者，国家或群体无权亦不应随意干涉个人的行为与选择。

第二，消极国家观。自由政体学说认为，人类组成政治社会或创立国家的目的是为了保障每个公民的生命权、自由权和财产权。因而，国家的主要角色是保护。为了实现这一目标，一方面国家要有能力提供必要的法律与秩序，另一方面政治权力本身要受制约。

第三，多元主义国家理论。自由政体学说将国家视为一个“中立国家”，国家是一个各种多元利益主体进行政治竞争与互相博弈的舞台。政治权力的获取与公共政策的制定，正是在这样一个多元竞争的政治过程中完成的。国家既然是中立的，它本身并没有任何偏向性。

第四，自由协商与多数决定作为主要的政治决策规则。自由政体学说既主张“统治应该基于被治者的同意”，又承认每个人具有不同的利益与观念乃是很自然的事情，那么这种条件下他们应该如何决定公共事务呢？通常，自由协商与多数决定被视为主要的政治决策规则，以此来决定一个政治共同体如何决定政治权力的获取和公共政策的制定。

第五，自由而繁荣的政治愿景。基于上述要素，自由政体学说预期一个政治共同体能够成为“自由而繁荣的国度”：公民享有充分的自由，政治统治基于法治原则，统治权与公共政策取决于自由协商与多数决定的政治规则，少数人的权利得到充分保护，最终这一政治共同体能够实现自由与繁荣。这也是自由政体学说设想的国家治理的理想状态。

对一个自由政体而言，政治僵局以及由此导致的政体危机尽管并不常见，却是非常重要的政治时刻。首先，从经验上看，政治僵局与政治危机是自由政体不得不面对的严重政治问题，一旦出现就必须要去处置。其次，政治僵局与政治危机一旦出现，自由政体能否提供有效的解决方案，往往影响着现有政体的稳定性和存续性。再次，政治僵局与政治危机的解决方案，往往还为下一个政治均衡点提供新的起点。按照“关键节点”（critical junctures）的分析视角，很多国家的政治演进都遵循“长期均衡−短期波动−长期均衡”的模式。在一个自由政体下，长期均衡的被打破和短期波动的到来，往往是政治僵局与政治危机引发的。尽管政治僵局与政治危机非常重要，但现有的自由政体学说却缺少一个与此有关的理论，这容易导致理论上的无力和实践上的困境。本文作者认为，缺少一种关于政治僵局与政治危机的理论构成了自由主义政治学说的软肋。既然政治僵局与政治危机时有发生，若不能提供一整套与此有关的理论，自由主义就无法成为一个完整的政体学说。

 从政治僵局到政体危机的逻辑

在政治实践中，任何一种能够存续的政体都要满足两个基本条件：一是能够在最低限度上运转起来；二是能够实现最低限度的统治或治理。这种最低限度的统治或治理，包括提供基本的政治权威，提供基本的安全、秩序与法律，以及提供某些必需的公共品。

如果考虑到实际的情境，从现代国家的基本功能出发，一个自由政体下国家往往被期待扮演三种类型的政治角色：第一，霍布斯国家。国家的功能是提供政治权威以控制冲突，提供必要的法律与秩序以防止“人与人的战争状态”。第二，洛克国家。国家的功能是提供保护，或用洛克的话来说是保障政治社会每一成员的“生命权、自由权与财产权”。为了实现这种保护，政治权力本身需要受到制约，需要遵循某种程度上的宪法规则、法治与分权的原则。第三，凯恩斯国家。这种类型的国家被期待实现更为宽泛的政治经济目标，包括了促进经济增长、维持经济稳定与实现充分就业等。

对一个自由政体来说，无论国家需要扮演何种政治角色，首要问题是要解决政治权力分配或最高统治权的问题，而自由协商与多数决定的政治规则又是决定自由政体下政治权力获取的主要机制，那么，自由协商与多数决定能否解决一个政治共同体政治权力分配或最高统治问题呢？根据各国的政治经验，在自由政体下，由此导致的政治僵局主要有三种不同的情形。

自由政体的第一种政治僵局是政治共同体的解体，这是指部分地区或社会集团提出明确的分离主义要求，并使国家领土在事实上处于分裂状态。在此种情形下，即便原先的自由政体尚能运转，但此时的最高统治权只能在部分地区发生效力，而在分离主义的地区已经不被承认了。仅仅依靠自由政体下政治决策的主要机制——自由协商与多数决定的规则，可能难以有效解决政治共同体解体的威胁。一旦面临共同体解体的危机，绝大多数情况下，要么以共同体解体作为结局，要么只能诉诸其他政治手段——特别是武力解决的手段——来解决共同体面临的解体威胁。

自由政体的第二种政治僵局是无法有效解决最高统治权的问题，或者说自由协商与多数决定的政治规则无法就最高政治权力的获取与分配达成决议。在总统制下，这通常是指无法在既有规则下产生合宜的总统人选；在议会制下，这通常是指无法在既有规则下产生拥有议会多数支持的内阁，也就是所谓悬浮议会的情形。政治与行政的两分是现代国家的一项重要政治制度安排。但即便如此，倘若最高统治权的悬空问题长期得不到解决，这样的社会就可能处在巨大的政治风险之中，尤其是面临国内外严峻的政治挑战时。

自由政体的第三种政治僵局是尽管存在名义的最高统治权，但最高统治权事实上形同虚设、无力践行统治国家的职责。这里的常见情形是，与最高统治权有关的高层权力陷于互相冲突和对抗的状态。从经验上看，这种局面的造成往往还跟该国的政党体制有关——要么是碎片化的政党体制，即缺乏有效的主导政党或政党联盟；要么是主要政党之间处于敌对状态，只有政治对抗而没有政治合作。任何自由政体都强调某种程度的分权制衡体制，但分权制衡可能的负面效应是导致不同政治权力之间互相拆台，最终致使最高统治权陷入瘫痪境地。

综上所述，自由协商与多数决定的政治机制可能无法排除三种潜在的政治僵局：政治共同体解体的风险，名义的最高统治权僵局和实质的最高统治权僵局。如果这个国家同时还遭遇其他的政治挑战，该国有可能陷入整体性的政治危机或全面性的“政体危机”（regime crisis）。这里的国内外重大挑战有着不同的情形：一是国际层面的，二是国内层面的。国际层面主要是重大的外交争端（比如领土争端）、潜在的战争威胁甚至是战争。国内层面既有政治上的，又有经济上的。前者包括严重的群体冲突、政治革命的威胁、秩序失控的可能以及叛乱，其中武装叛乱大约是国内层面最严峻的政治挑战。后者包括经济大萧条、高通货膨胀、大规模失业危机等等，其中经济大萧条往往是国内经济困境的集中呈现。从历史经验来看，当一个自由政体陷入政治僵局同时又遭遇国内外的重大政治挑战时，可能会遵循这样的政治逻辑展开完整的政治过程：第一，自由政体的政治僵局与政治瘫痪；第二，整体性政治危机的出现；第三，替代性政治解决方案的出现。综合上述分析，本文已经解剖了一个自由政体从政治僵局走向政治危机的基本逻辑，如图1所示。

 

图1：自由政体：从政治僵局到政体危机的逻辑

 自由政体学说的理论资源

从逻辑上说，就应对政治僵局与政治危机而言，一种全面系统的理论思考应该包括几个层次的问题。第一，如何防止政治僵局与政治危机？第二，如果政治僵局与政治危机发生，能否在自由政体的政治框架内寻求解决方案？第三，如果也已发生的政治僵局与政治危机难以在现有的自由政体框架之内获得解决方案——可行的解决方案需要打破现有自由政体的政治框架，那么在解决政治僵局与政治危机之后，该国能否恢复原先自由政体的政治框架呢？何种制度规则与规范有助于一个通过制度外解决方案克服政治僵局与政治危机的国家重新恢复自由政体的框架呢？

防范与克服政治僵局与政治危机的上述三层逻辑是自由政体学说必须考虑的。那么，围绕这里的政治逻辑，自由主义理论传统中有哪些解释、防范、应付政治僵局与政治危机的理论资源呢？

第一个理论资源是自由主义的国家理论。过去，传统的自由主义政治理论更强调宪政与有限政府的视角，认为只有国家权力受到有效约束才能捍卫自由，这当然没有问题，但未充分考虑过国家能力或政府效能缺失可能不足以提供秩序与保障自由。国家既可能因为过分强大而侵害自由，又可能因为能力不足而无力保障自由。所以，有效国家应该成为自由主义政治理论的应有之义。当一个自由政体下的国家无力解决最高统治权问题、陷入政治僵局或政治危机时，它实际上已经无法成为一个有效国家，也是一个无力提供秩序和保障自由的国家。需要指出的是，这里所讲的自由主义的国家理论，并不是国家主义的理论主张。自由主义国家的基本功能是保障自由，但前提是国家必须要有保障自由的政治能力。在自由主义政治理论中，不仅国家是必要的，而且国家能力与政府效能的概念也是必要的。而当一个自由政体处于政治僵局状态与政治危机状态时，国家能力与政府效能便不再起作用。

第二个理论资源是自由主义的制度理论。这里的制度主要是指政治制度，政治制度是政治过程中的游戏规则，是规范政治行为者、塑造预期政治结果的激励与约束机制。在自由主义的制度理论中，政治行为者被视为是自利的、理性的和追求效用最大化的。如果政治行为者都追求效用最大化，就可能在政治领域产生分歧与冲突。那么，何种政治制度安排更有可能塑造预期的政治结果呢？这是自由主义的制度理论应该考虑的议题。尤其是，如果政治僵局与政治危机是可能发生的，那么应该如何从政治制度角度对此进行反思呢？如何从政治制度安排上防范政治僵局与政治危机呢？一旦政治僵局与政治危机出现，何种政治制度安排有利于提供解决方案呢？倘若不得不进入紧急状态、需要超越现有自由政体的框架来解决政治僵局与政治危机，那么何种政治制度安排、规则与程序有助于该国在克服政治僵局与政治危机之后能够重新恢复自由政体的框架呢？从经验上看，当制度安排有利于塑造有效国家与政府效能时，一个自由政体更有可能避免政治僵局与政治危机。

第三个理论资源是自由主义的法治理论。在政治上，法治一般被视为约束政府行为的方式，但同时也是约束公民行为的方式。法治不仅可以约束公民的日常行为，而且可以约束公民和政治团体的政治行为。进一步说，法治也是规范公民和政治团体之间政治分歧与政治冲突的方式。在自由政体之下，人人都有权利参与政治，不同公民之间、党派之间的利益或观念不一致乃是一种常态。那么，如何协调他们的政治分歧、解决他们的政治冲突呢？借助法治的原则、用规则和程序来规范这些政治分歧是主要的方法。若能遵循法治原则来解决政治冲突，通常可以避免政治冲突的激化，从而可以降低发生政治僵局或政治危机的可能性。很多自由民主政体的经验是，法律是重要的解决政治分歧与政治冲突的常规机制，也是避免造成政治僵局与政治危机的重要机制。

第四个理论资源是自由主义的政体自卫理论。在自由政体之下，完全可能存在着反自由、反自由政体的个人、政治团体、政党和社会集团。自由政体不能坐等这些政治力量的集结，以待他们摧毁自由政体的时机出现。但是，按照自由政体的原则，不同观念与利益的政治表达，被视为所有公民与政治团体的天然权利。这样，两种反对派都获得了反对的权利与自由，一种反对派是现有政党和政策的反对派，但他们是忠于宪法和自由政体的；一种反对派不仅是现有政党和政策的反对派，他们也是宪法与自由政体的反对派，也就是说他们是不忠于自由政体的。那么，自由政体是否应该宽容反自由政体的反对派呢？还需要提醒的是，自由政体与反自由政体的力量有时处于不对等的政治位置上。实际上，“防御性民主”或“防卫性民主”（militant democracy）理论也已经提出了自由民主政体如何保卫自身的问题。

第五个理论资源是自由主义的紧急状态理论。在某些条件下，自由政体也许需要通过紧急状态来解决当时面临的政治危机。当外部的战争威胁、内部的叛乱风险或经济危机到来时，自由政体下的行政权需要获得更大的自由裁量权，以应付此刻的危机。当然，这种近似于独裁的政治权力是需要授权的，也是需要某种制约的，而不是绝对的、永久的独裁权力。从规则上讲，这种超越宪法的紧急状态权力不能被用来反对自由政体。此外，紧急状态还是有期限的。在该期限之后，紧急状态权力应该被终结，该国的政治也就应该回到自由政体的正常轨道。

 结论：构建关于政治危机的理论

毋庸置疑，政治僵局与政治危机构成了测试一个自由政体存续能力的关键时刻。但出乎意料的是，这样重要的理论与实践议题过去长期被忽视。自由政体很有可能导致三种主要的政治僵局，包括政治共同体的解体、名义的最高统治权冲突和实质的最高统治权冲突。这种政治僵局倘若出现，加上该国同时面临国内外的政治挑战−特别是国际冲突与战争威胁、国内叛乱以及经济大萧条的冲击，该国就有可能陷入一场整体性的政治危机或全面的政体危机。

尽管如此，本文认为自由主义政治理论在这种从政治僵局到政治危机的政治逻辑面前并非束手无策。相反，这一理论传统中过去已经积累了有助于解释、防范和克服政治僵局与政治危机的大量理论资源。遗憾的是，由于问题意识的缺乏，这些理论资源过去没有得到充分的重视。本文无力构建一整套关于自由政体下政治僵局与政治危机的理论，但本文试图做一个理论上的初步努力。本文的要旨有三：第一，提出并强调政治僵局与政治危机乃是自由政体学说所忽视且必须面对的政治议题，应该纳入未来的研究议程；第二，探讨自由政体之下政治僵局与政治危机生成的逻辑；第三，梳理自由主义理论传统中能够解释、防范与解决政治僵局与政治危机的理论资源。作者希望这篇论文能将政治危机这一议题正式引入到自由政体学说的研究议程之中，并尝试着构建起一个关于政治危机的初步理论。

 

 

        本文原载于《学术月刊》2019年第11期。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

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