制度定型与思想张力——嘉道时期对“壅蔽”问题的讨论

2020-09-05  

“壅”是传统中国政治思想中常见的贬义词，它意味着上下不通、运行不畅，是必须曲为防范的政治状态。在“壅积”“壅滞”“壅塞”等各种“壅”而不通的情状中，君主被“壅蔽”，或许是最为严重的一种。“立国以通壅蔽为要义”。言路壅塞，虽求治而必事与愿违，关系甚大。嘉庆帝上谕有言：“治天下之道，莫要于去壅蔽。自古帝王达聪明目，兼听并观。”但既有认知往往沿历史上时事批评与史事评价中的政治分析路径，将壅蔽归因于君主和大臣的品行问题。嘉庆朝“和珅跌倒”之后，朝野时议纷纷批评乾隆帝宠信和珅以致壅蔽，使朝政大坏。这种认识影响至今，遮蔽了嘉道时期在制度与政治之间对壅蔽问题的讨论，使得言路在清中叶中枢制度体系和政治文化中曲折发展的情况尚未浮出水面，洪亮吉、龚自珍等嘉道时期重要思想家的意见亦未得到充分的挖掘。

 中枢制度体系中的“言路”

嘉道时期对“壅蔽”问题的反思和批评，是由洪亮吉拉开序幕的。他批评当代“言路似通而未通”，并罗列皇帝身边依旧小人充斥、俳优荧惑之朝局气象。对于洪亮吉这轰动一时并影响深远的政治进言事件，以往研究注意到他身为无“言责”的翰林因进谏而终被赦免，属于“非常先例”，从而感慨清朝钳制士大夫、闭塞言路，却未注意到洪亮吉之所以高标“言路似通而未通”，可能别有特定的言路制度发展史情境。

事实上，到嘉庆朝之前，清代的言路制度始终处于塑型过程之中，并无可供奸臣破坏之定式可言。在清朝，围绕“言路”这个关键词组建的皇帝的信息渠道，概言之，是由文书、言官、会议、召见四个方面组成的制度体系。文书包括题本和奏折，康熙后，奏折逐渐发展成形并成为皇帝独揽的、主要信息载体。言官在雍正后“科道合一”，六科给事中、十五道御史均隶都察院。会议可以理解为包括逐渐衰落的常朝，内阁、军机处等与君主举行的会议。“召见”难以做严格的定义，主要是日常召见重要官员以及官员任职前后、皇帝巡幸过程中接见谈话，“直陈阙失”。张佩纶认为“多接臣下”是“祖宗以来法”，从而具有制度意义。上述言路制度体系基本在雍正朝形成，主要的、日常的载体是奏折。在清朝，进言权基本对应于专折奏事之权。奏折为科道进言之利器，雍正元年（1723），允许科道官“每日一人上一密折，轮流具奏；或二三人同日各奏一折，一折只言一事”。但雍正四年却发出了停止科道密折的上谕，到雍正七年，发现即使禁止科道使用奏折，改为露章进奏，亦不可避免上述问题。雍正帝只能痛切而无奈地感慨“向来科道官密奏之弊如此，近来露章之习又如此”，除了再行训饬，望科道洗涤故习、尽责谏议外，雍正帝也没有更好的办法。到乾隆朝，科道密奏与露章参奏并行。如乾隆二年（1737），御史谢济世便曾露章参奏九卿、刑部秋审不公。乾隆三年，敕将科道条陈交九卿会议，也是公之于众而非秘密之言。同时，乾隆帝警示科道不可将密奏之内容漏泄于外。但乾隆二十年后，乾隆帝却多次通过表达对即位之初重视、开放言路的悔意，来斥责言路，这也是给人留下乾隆中后期政治壅蔽印象的原因。二十三年上谕重申康熙帝“言路不可不开，亦不可太杂，明朝国事全为言官所坏”之言。如从政治批评切换到制度演进之客观角度，像“不可不开，亦不可太杂”这样的居中调适，视之为言路在制度定型前的不稳定、摇摆反复的发展，亦未尝不可。

在这样的制度史情境中，方可理解嘉庆亲政后立即下诏求言，强调“凡九卿科道，有奏事之责者，于用人行政一切事宜，皆得封章密奏，俾民隐得以上闻，庶事不致失理”的政治意义和制度意义。从后见之明来看，自此，科道官进入专折奏事体系，方告底定。谕旨中对“奏事之责”的强调，反映了奏折制度对进言权的限制，此“责”是责任、义务，也是权力。约束“言责”的言路制度，便表现为强调大臣非有言责者不得使用奏折。由此可见，发展中的“言路”体制，是与文书制度紧密联系的。言官的进奏权问题，直至嘉庆亲政，方最终成为定制。这就带来三个问题：一是进言奏折进入文书流转、议事体系后，效力如何；二是“言责”的规范性如何，“言责”之外的官员是否可以进言；三是给事中封驳，为破除壅蔽的重要制度传统之一，在奏折制度下，此权力如何行使。这些问题都不是后见之明，而是嘉道时期分别由洪亮吉和龚自珍提出的。

嘉庆帝发布前揭求言上谕，让时人有“言路已通”之感，却引出洪亮吉“言路似通而未通”的批评。洪亮吉此言的大背景和潜台词是前述的言路制度，直接原因则是进言后的中枢研究机制。科道奏折发交部议之后，习惯通行驳议，陷入胶着：“即十件之中，幸有一二可行者，发部议矣，而部臣与建言诸臣，又皆各存意见，无有不议驳，并无有不通驳，则又岂国家询及刍荛、询及瞽史之初意乎？”如留中不发，又不符合制度和实际：“然或因其所言琐碎，或轻重失伦，或虚实不审，而一概留中，则又不可。”于是，进谏往往被此文书处理程序消弭于无形。

对于此种问题，洪亮吉建议从文书制度入手改良之，降低奏折、上谕制度的程序化程度，将君主的意见以迅捷的方式传递给大臣；同时，鼓励为公直言，对挟私弹劾者则公布之以示惩戒。将挟私之密奏“使众共知之”，也是为了提升弹劾实效而要进一步打开改革奏议制度的缺口。嘉庆帝则对改进会议发出“若意见不合，即单衔具奏，其会衔折内无庸列名”的上谕。这些改良建议和政策，都让我们联想到雍正朝以来关于进谏、弹劾等进言是否应当秘密上行、讨论的反复实验。

对于突破制度障碍的原动力，洪亮吉是寄托于嘉庆帝的，从中亦可见其对进言制度化程度的理解。他认为皇帝要勤政，发力打破奏折制度中漫长甚至互相掣肘的信息沟通和决策过程。文书本来就是供君臣讨论要事的，不必拘于形式和程序。在他们心中，专折奏事之权固然不可违忤，但皇帝博采信息、冲破壅蔽却是应该不拘于制度的形式与程序的。尧舜“询四岳，询群牧”这样的召见亦未始不是制度，而应与奏折同为言路制度的组成部分。

洪亮吉是翰林院编修，属“词臣”，不是言官，“本无言责”。他的投书之举和一番自述也有自己欲进言而无权责的处境在里头，亦是“言路似通而未通”之一来源。但其投书行为本身挑战了清朝的言路制度。嘉庆帝上谕表面上不顾“编修、检讨既非兼讲官者，不得言”的言责限制之事实，顾左右而指其本可开辟“代奏”等其他渠道，不过是行文中的铺垫手法，真实目的在于痛批其“私书”“投札”之举，冲击、淆乱了言路制度。嘉庆帝上谕中曾批斥无言责者“自具封章于军机处及部院大臣前投递”，居心均系“望恩幸泽”，“视为干进之阶”，同时肯定无言责而缄默者“深知国家体制，不敢越职言事，实属分所宜然”，国家求言“必定以官阶，予以限制。有言责者而不言，谓之旷职；无言责者而妄言，即属越分”，从此表明君王之心迹。洪亮吉强调进言无权责，嘉庆帝强调进言有办法，一无一有之间的实质问题，便是对“言责”的破与护的矛盾。

更深层次的问题，则是科道官之无权。虽然嘉庆帝说：“国家设立台谏，任以言责，期于明目达聪，职至要也。”道光帝亦称“科道为朝廷耳目之官，责任至重”。但这并非实际情况。龚自珍就指出，科道已成“闲曹”：“自阁臣为闲曹冗员，而并科臣亦成闲曹冗员，果依现在情形，何不以六科移驻隆宗门外，专领军机处上谕，而主其封驳乎？六科成为闲曹，是与中枢从内阁转移到军机处、重要信息文书从题本转移到奏折，内阁与题本渐失参与机要之职能相伴随。龚氏此论，实揭言路制度之大问题所在，点出了言路不振之中枢制度格局背景。如其所言，纵使皇帝重视言官，鼓励进谏，六科给事中也已因属于内阁文书体系，而在大局中失势，沦为“诚无可封驳”的地步。

龚氏此言，可视为对乾隆初年著名的谏官、给事中曹一士上奏恢复六科旧制的呼应。曹一士呼吁给事中与御史分设，提高谏官地位，保障进谏的精力，与龚自珍所论有异曲同工之妙。曹氏先从沿革说起，揭给事中作为“省”官与御史作为“台”官，本为渊源、序列、功能乃至衙署地理位置均不相同的两个部门。其至为关键的区别是内外不同、监察对象不同，地位自然不等：“六科独主封驳，以补阙拾遗，虽与御史同为言官，而御史职在监察百司，故居于外，六科职在宣行制敕，故居于内，所以重王言、尊国体，内外秩然不可易也。”六科成为克服壅蔽的主要专职力量，围绕君主需要了解的种种真实情况，包括“天下民生休戚、吏治臧否，皆得之于退食之余广咨博访，以便入告，而裨庙堂耳目之所未及”。

但自雍正将六科并入都察院之后，便与御史职能混作一体，精力分散，不能专注于王言、国体这样的大事。清初沿明制，“六科自为一署”，独立而专责。康熙三年，“六科止留满、汉各一人”，规模缩小。雍正初，“以六科内升外转，始隶都察院。凡城、仓、漕、盐与御史并差，自是台省合而为一”。六科从原来具有一定内廷色彩的机构转成都察院下设机构，因科道合一、而与御史职能混淆、失去专责封驳之精力，这是曹氏所见科臣失权的具体职官制度根源。继续上溯到顺治十七年（1660），“密本”初起，御史季振宜即“请复封驳旧制”，“以收直言之实效”，更是有远见者。他由密本兴而想到封驳废：“上传密本，近来有不由科臣而竟发各部者。夫六部、六科之设，相为表里，原有深意。科臣既任耳目之官，欲以不见不闻责其揣摩于冥漠之途，抑亦难矣。”认为这样就毁掉了设置封驳制度的本意，不利于君臣之间及官僚群体内部的不同意见交流，从而导致政治体系积弊。

在季、曹、龚等人的先后讨论中，可以看到他们对中枢权力体制与文书行政机制的变革中，六科失去发挥实际作用的结构性位置的不满。六科虽再未专设，但曹、龚在中枢体制大变革中重谈这个问题，仍有其时代的意义，亦是制度理路的内在认识。制度尚未定型时，持续的反思与呼吁，反映了制度规复与废止的角力。言说印证着制度史发展，标识着那个时代的制度发展阶段。顾炎武曾论给事中掌“封驳”之重要，或为他们制度主张的思想渊源。

奏折本是清朝皇帝为垄断信息而设计的文书制度，其秘密性和专属性是皇帝冲破壅蔽、获取重要信息的保证。但奏折及与其紧密关联的军机处运转起来之后，却冲击了中枢行政体系中的言路制度传统架构。身处奏折、军机处、言路制度塑型发展的进程中，洪亮吉、龚自珍看到了正在消逝的制度传统，乾隆晚期的政治问题放大了制度问题，更引导他们思考和批评问题的所在。

       本文原载于《清史研究》2020年第3期。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

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