保障济贫与发展脱贫的主题变奏———中国反贫困发展与展望

2020-11-11  

保障济贫与发展脱贫的主题变奏———中国反贫困发展与展望

提供生活救济、增加就业机会、开发人的潜能,反映了人类反贫困的逻辑和政策演进的过程。新中国成立70年来,反贫困取得了举世瞩目的成就,特别是改革开放40多年以来,贫困人口大幅减少,极大地改写了世界贫困数据。如何评估、解释这一成就,这对于2020年后中国贫困治理与世界反贫困具有重要的理论和现实意义。从经济发展与社会保障两个维度考察反贫困历史,中国减贫所取得的成就,应该归功于建立了反贫困的经济开发与社会保障双重政策体系并得到有效执行。中国反贫困从计划经济平均主义的生存救济,到改革开放后以经济发展为主导的开发式扶贫,再到新时代经济发展与社会保障并重的精准脱贫,正在进入国家—社会—公民协同、以消除人们能力和发展机会的制度性限制为核心的贫困治理新时期。2020后贫困治理的努力方向,应在坚持以人民为中心、共同富裕的理念下,持续建立、优化、完善制度,由救济扶贫、开发扶贫、精准脱贫转向以制度化建设为方向的贫困治理,不断推进贫困治理体系和治理能力现代化。

文/燕继荣 王禹澔

北京大学政府管理学院 教授

北京大学政府管理学院 博士研究生

  引言

（一）问题的提出

中国共产党的初心就是带领人民摆脱贫困，过上共同富裕的幸福生活。新中国成立以来特别是党的十八大以来，党领导人民与贫困作斗争，取得了举世瞩目的成就。

现有文献对中国反贫困取得的显著成就做了充分的阐释论述。然而，从国家发展与国家治理角度理解中国反贫困经验，通过社会保障济贫与经济发展脱贫的政策变换，把扶贫发展纳入国家治理进程的讨论远远不够。

中国反贫史同时也是中国经济社会发展史，因此，讨论中国反贫困的过去、现在与未来——中国人民逐步解决生存和温饱、从小康走向富裕的历程，首先要考察国家不同时期反贫困政策变迁。鉴于此，从国家治理的视角，通过反贫困政策体系客观评估、深入分析中国反贫困成效的原因，不但有助于中国未来反贫制度和政策的改进，而且也有助于形成为世界其他国家所借鉴的方案。本文就是通过回顾中国反贫困———社会保障济贫与经济发展脱贫——策略变迁，探析中国减贫独特实践的普适性规律，进而讨论中国 2020 后贫困治理面临的问题和任务。

（二）分析框架：保障济贫与发展脱贫

贫困研究有两个首要问题: 一个是贫困生成的原因，另一个是贫困人口的类型和特点。厘清了这两个问题，扶贫减贫才能对症下药。迄今为止，贫困研究成果颇丰并形成了诸多理论，但总结下来可以归结为收入贫困理论和能力贫困理论。收入提高是提升可行能力的必要但不充分条件，换言之，一个人收入提高不一定必然增强可行能力，而可行能力提升通常可以大幅度提高收入。因此，提高收入是提升可行能力的重要手段，而提高可行能力才是消除贫困的重要目的。人的可行能力被剥夺是更加本质、深层、基础的贫困原因，而可行能力极大依赖于制度框架，进行反贫困政策设计时，需要考虑“经济条件、政治自由、社会机会、透明性保证和防护性保障”等因素。反观中国的反贫困政策演变，不是仅关注人的收入提高，而是将反贫困的终极目标设定为提升人的可行能力，即常说的“造血”能力，这是中国反贫成功的关键。

考察中国反贫困的成就，一方面要从提升人的可行能力的开发扶贫政策角度来评估——缓解有劳动能力人口的贫困，这是中国取得反贫困成就的主要战场，决定了中国反贫的质量和人的能力发展程度; 另一方面要从注重预防保护的保障济贫制度角度来观察——救济无劳动能力人口的贫困，这决定了中国脱离绝对贫困的全面性和彻底性。因此，扶贫开发政策和社会保障体系构成了中国反贫困制度体系的发展与治理的两个侧面。一个是“底线标准”，一个是“高线追求”: 就政策绩效而言，“底线标准”的不断提升，反映社会福利普及化方面的进步; “高线追求”的不断推进，体现人的潜在能力现实化方面的进步。本文通过对中国扶贫政策的历史考察，以及对中国扶贫开发和社会保障政策体系演进分析，解释中国反贫困能够取得如此成就的原因。

  70年回顾：社会保障与经济发展的双重变奏

中国反贫实践伴随着新中国的成立、建设与发展。现有研究以反贫困政策调整为节点，将中国 70 年反贫史划分为计划经济、改革开放、新时代中国特色社会主义三个时期六个阶段。本文结合社会主义建设、发展与治理三个时期来梳理中国反贫困政策演进: 一是计划经济体制下的扶贫救济时期(1949—1978年)，此时经济发展和社会保障水平均处在较低水平，救济保障政策确保了特困群体的生存需求。二是市场化导向的改革开发式扶贫时期(1979—2012年)，此时扶贫开发政策旨在改善落后地区的发展环境，通过发展脱贫为有劳动能力者提供机会，同时，开始完善农村社保体系。三是新时代精准脱贫与健全社会保障制度时期(2013—2020年)，经过三十多年的改革开放和定向扶贫开发，开发扶贫政策和社会保障制度有效协同，建立起发展与保障双重反贫制度体系。

中国的反贫困呈现出以救济保障为主的减贫、以区域经济开发为主的扶贫和以保障兜底与扶贫开发并重的精准脱贫三个不同政策导向的阶段。考察这三个阶段的反贫政策演进，可以看到中国如何保障救济无劳动能力群体;如何改善经济社会条件以提升具有劳动能力群体的脱贫能力。

（一）1949—1978年: 计划经济下的救济保障

社会保障政策确保了救济对象的生存。农业设施的改善和公共服务尤其是医疗和教育的改善也为缓解农村贫困起到重要作用。人民公社发展的普惠均等的公共服务减缓了贫困。这些公共服务包括: 农田水利和交通设施、基本教育和基础医疗卫生体系、科技推广站网络和农村合作信用体系。这些基础设施与公共服务虽处在较低水平，却为长期经济发展和农业生产提供了重要基础，从普遍意义上减轻了农民贫困程度。

（二）1979—2012 年: 市场经济下的开发扶贫

改革开放后，农村推行家庭联产承包责任制，逐步放开人口流动和农产品价格制度、取消农业税等一系列改革极大地促进了农业生产，农村的贫困状况得到了普遍缓解。首先，国家成立了专门的扶贫机构。其次，国家制定了定向的区域扶贫开发规划并推出了具体的扶贫开发项目。国家定向的扶贫开发规划和项目在提升贫困地区基础设施、公共服务水平的同时，也创造了公平的市场环境和发展条件，最终开发了人的发展能力。再次，通过投资教育提升了人民脱贫能力。教育是长期扶贫战略的重要组成部分。最后，特别值得一提的是，这一时期国家逐步建立健全了农村社会保障体系。

2010 年中国经济总量稳居世界第二，农村居民生存和温饱问题基本解决。据国家统计局数据，贫困人口从 1978 年的 7．7 亿减少到 2012 年的 9899 万，取得了减贫的巨大成就。回顾改革开放 40 多年，中国反贫主要依托大规模的扶贫开发政策，社会保障起辅助作用。对贫困地区的定向开发，从区域到县到村逐级瞄准、层层推进，为贫困群体提供了平等机会，提升了他们的发展能力。大量有劳动能力的贫困人口通过自身努力摆脱了贫困，过上了温饱生活。农村社会保障体系在“工业反哺农业、城市支持农村”的新农村建设原则下逐步得到完善。

（三）2013—2020 年: 发展与保障并重的精准脱贫

十八大以后，随着全面小康目标迫近，在八年时间内实现9889万农村绝对贫困人口脱贫成为国家的重大任务。脱贫攻坚进一步提升了贫困地区的公共服务水平。首先，加速了贫困农村的交通、水利、电力、通信、物流建设和人居环境改善。其次，加大了教育投入力度。再次，推进了健康扶贫工程。最后，自然条件恶劣地区贫困人口向城镇安置集中改善了贫困人口的生产生活条件。

新时代反贫困体系一方面创新发展了以人为本的精准扶贫、脱贫政策体系，另一方面完善了社会保障的制度体系。在脱贫攻坚中，开发扶贫作为基本途径，社会保障作为基本防护，成为中国反贫体系中不可或缺的两套体系。

  中国减贫的政策绩效及经验

（一）提升人的可行能力是政策核心

中国的反贫政策以地区均衡和人的发展为终极目标，政策演进体现着国家对公平正义的追求。第一，以人民为中心的反贫政策指导思想。第二，以促进落后地区发展与提升人的发展能力为反贫政策目标。第三，以提升效率、促进公平为反贫政策主要内容。

（二）保障济贫与发展脱贫相互促进

制度变迁以及与之配合的政策演进是一个复杂的过程。发展脱贫和保障济贫两个体系既相互统一又有区别。发展和保障的政策目标都是为了消除贫困，同为反贫困的重要政策安排，两者在中国反贫进程中互为依托、相互促进。第一，社会保障与发展脱贫是中国反贫的两套制度体系。第二，扶贫开发政策的重要内容是完善农村社会保障，并为提高社会保障水平提供物质条件。社会保障是扶贫开发的重要组成部分。第三，社会保障为发展脱贫提供兜底保障和发展保护。有学者认为中国反贫困正经历“从经济政策范式到社会政策范式的转变”，从一个侧面说明社会保障制度在反贫体系中扮演着越来越重要的角色。

（三）国家与社会协同治理 

中国取得的减贫成就，是国家将反贫困的政策转化为治理效能的能力展现，是国家、社会与公民分工合作、协同治理的结果。第一，国家是反贫主体。将反贫困作为国家发展的目标是中国减贫取得巨大成效的原始动力。减贫一直是中国发展的重要议程，国家对反贫困工作的重视程度与力度渐次加强。国家反贫主体责任表现为党的领导和政府的组织实施。组织动员能力是扶贫政策转化为反贫绩效的重要保证。第二，社会力量是扶贫主体。人民公社时期政社合一的体制，本质上是通过政府与社会的共同作用，推动了生产发展，缓解了贫困。第三，贫困者和贫困户是脱贫主体。唤醒作为扶贫对象的贫困人口成为脱贫主体力量，是中国特色反贫困实践的工作重点。

  展望: 走向贫困治理

回顾了中国反贫困历史演进和政策变迁，我们有理由相信中国将如期实现消除绝对贫困的目标，之后，中国的反贫困将进入一个全新时期。

（一）2020年后反贫困面临的挑战

相对贫困如何界定？2020年后中国相对贫困治理主要面临两大课题，一是如何巩固既有脱贫成果，二是如何应对新的贫困。与之相关的问题包括:第一，脱贫人口的发展能力还比较脆弱，脱贫人口返贫和新增贫困人口的压力还会长时间存在。如何稳定并提升建档立卡贫困人口的脱贫能力，是反贫困长期的挑战。第二，从数据上看，深度贫困地区的人口暂时摆脱了贫困，但这些地区的基础设施与公共服务的水平仍然偏低，这部分地区脱离了绝对贫困的人口将长期处于相对贫困状态。第三，现有脱贫攻坚行动未覆盖到的群体，是未来反贫困战略必须关注的对象，主要包括三类群体: 一是城市贫困群体。。二是农村到城市的流动人口，主要是农民工群体，在2018年底有 2.88 亿人之多。三是“三留守”群体。第四，全国统一的贫困监测信息平台亟待建立。独立、客观、稳定的贫困监测信息平台对未来缓解贫困战略的制定与执行极为重要。

（二）如何应对: 构建现代治理体系和机制

如何应对以上挑战? 最终需要通过构建持续有效的贫困治理体系和机制来应对。将贫困治理纳入国家治理范畴，意味着解决贫困问题成为国家的重要任务，并作为国家治理绩效的重要评价指标。第一，贫困治理要求经济发展与社会治理协调均衡，效率与公平并举。经济发展追求市场效率，社会治理需要政府干预实现公平。2020 后的贫困治理更加需要协调好经济发展与社会保障的关系。第二，继续维持有利于促进低收入群体发展能力的政策支持，保证适应“穷人”收入增长的经济发展的可持续性，增加低收入群体就业，保障其收入来源。第三，构建公平均等的社会防护保障体系，建立公平有序的再分配机制，缩小福利差距，实现社会保障和公共服务的国民均等化。

  结语

本文从开发扶贫和保障济贫两个政策维度简要回顾了社会主义建设时期、发展时期和新时 代的反贫制度体系演变，从反贫困的理念、政策与能力三个维度解释了中国反贫困取得的巨大成就。从中国反贫困成就和制度体系变迁可见，中国反贫困经历了从计划经济时期集体组织和 集体经济下平均福利保障济贫，到市场经济时期“以经济建设为中心”的开发扶贫，再到新时代 “以推进国家治理体系和治理能力现代化”为目标的既注重经济发展又注重社会保障的精准脱贫的过程。其间，中国政府不断完善贫困治理体系，提高反贫困能力，最终形成了比较系统完善的国 家－社会－公民各方力量协同、政府－市场－社会多重机制作用、“扶贫”与“脱贫”两种能力并举、保障扶贫与发展扶贫双轨并行、国家宏观扶贫战略与地方精准扶贫实施上下贯通、制度资源与政策资源相得益彰的贫困治理格局。2020后的中国贫困治理仍然面临很多挑战。应对这些挑 战，需要在坚持经济发展导向的扶贫开发政策的同时，着力构建“城乡统一、区域统一”的全国 统一的社会福利体系，实现发展与治理均衡有序，持续推进贫困治理体系与治理能力现代化。

 

 

       本文原载于《南京农业大学学报（社会科学版）》2020年第04期。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

更多内容敬请点击浏览北京大学中国政治学研究中心官网：www.rccp.pku.edu.cn。

希望阅读更多文章请扫描中心二维码：