2020-12-17
有编不用”与“编外用工”何以共生?—基于县乡权责关系视角的解释
“有编不用”是公共部门中拥有正式编制的人员少于核定编制数量,“编外用工”是公共部门通过人事代理、合同制等方式招聘无编制工作人员,二者看似相互矛盾,但在基层治理实践中却共存共生。政策模糊、选择性放权策略以及承接能力不足加剧了基层政府业已存在的有限权力与无限责任之间的矛盾,县级政府的选人权与乡镇政府的用人权分隔了本应一体化的人权管理权限,导致基层政府“有编难用”“空编待用”,进而“编外用工”。因此,要从县乡权责关系和基层治理效能的视角进行解释,实现行政管理资源的优化配置。
中南财经政法大学国家治理与公共政策研究中心 教授
中南财经政法大学公共管理学院 硕士研究生
问题的提出
党的十九届四中全会提出:“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府”。这对各级政府的服务能力和服务绩效提出了更高的要求。同时又要求“严格机构编制管理,统筹利用行政管理资源,节约行政成本”,这对各级政府的行政资源形成了一定的约束。对于基层政府而言,二者的叠加造成了基层治理中常见矛盾,即公共治理任务的逐渐增加与公职人员相对不足之间的矛盾。在编制刚性约束下,基层政府往往会采取聘用编外人员的外部扩张策略予以应对,即“编外用工”。
在具体的基层治理实践中,编外人员在保证政府部门核心职能和队伍稳定的同时,提供了弹性化制度框架以回应不断增长的任务需要和阶段性人员需求。学界从软财政约束、软编制约束、自主性扩张、组织的适应性、政府的隐性规模等方面讨论了编外人员的群体特征、行为机理与增长机制,丰富了编外人员研究的学术话语与文献积累。值得注意的是,已有文献的共同特征是把“编外用工”的起点归因于编制内人员不能满足公共治理的需要。与这些研究不同,笔者在基层调研时发现,乡镇政府一方面“编外用工”,聘用了大量的编外人员,另一方面却“有编不用”,即行政编和事业编并没有达到饱和状态,拥有正式编制的人员少于核定编数。二者看似相互矛盾,但在基层实践中广泛存在。根本原因在于,基层权责关系不对等,乡镇政府的编制管理权在县级政府手中,无法自主决定编制的使用,只能等待县级政府的下派、借调、选调,县级政府安排的工作人员未必匹配乡镇政府岗位要求,而“编外用工”的权限在乡镇政府手中,可以根据具体的工作要求招聘“顺手”的工作人员。
本文以湖北省H市MK镇和CH镇为例,从县乡权责关系的视角解释基层政府“有编不用”与“编外用工”的共生现象。具体研究思路是:将“有编不用”与“编外用工”的共生样态倒挂理解二者共生的原因,在此基础上探讨“有编尽用”与“编外不用”的现实困境,提出要从公共治理有效性与正当性统一的角度理解这一问题,实现基层治理效能的可持续性。
“有编不用”与“编外用工”的共生:基层治理的独特场景
(一)刚性约束与“有编不用”
湖北省在2018年印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》(鄂办文[2018]18号,以下简称《意见》)中,将原本属于县级政府的268项行政管理权限下放给乡镇,同时增加乡镇的编制数量。以笔者调研的两个乡镇为例,行政编制的数量一般为45—50人之间,能够满足乡镇党政机关运行的需要。然而,这些编制并没有得到充分利用。例如,CH镇综合行政执法管理局有15个事业编制,仅仅落实了4名工作人员。由此可见,乡镇的行政编制和事业编制数量虽然都是刚性约束,但也是充分考虑当地的实际情况,保证能够承接相应的行政管理权限和履行行政管理职能,乡镇人手不足的原因并非编制的刚性约束,而是“有编不用”。
(二)弹性需求与“编外用工”
乡镇政府作为基层政权组织,处于回应人民群众对公共服务需求的一线,需要相对充足的公共人力资源组成高度回应性的、相对弹性化的服务型政府。当在编制内实现这一目标遇到困难时,乡镇政府不会也没有能力将精力集中用于增加编制,而是以解决问题为导向,绕道而行,通过“编外用工”的方式尽快完成人力资源的配置。因此,虽然试点乡镇的编制数量相对宽松,但是“编外用工”问题也十分突出。例如,CH镇综合行政执法管理局只有15个事业编制,但实际工作人员有71名,负责20个行政村和2个居委会的行政执法工作。显然,在权力下放的同时,大量的公共治理任务随之而来,试点乡镇为满足辖区治理的需要,往往通过相对灵活的、弹性化的用人方式来缓解工作角色分配的压力。
(三)实用主义与“空编待用”
大量的乡镇干部曾经被下派到村,执行征收涉农税费、计划生育、促进社会和谐的任务,成为乡镇政府人手短缺的主要成因。目前,虽然也有乡镇干部下沉以完成脱贫攻坚任务,但已不再是大范围、常态化的人员配置现象,取而代之的是市直部门的干部下派到乡镇。这一变化导致乡镇的编制被进一步挤占,空缺的编制并不能由乡镇统筹使用,而是用于县直部门下派干部。例如,MK镇综合行政执法管理局有15个事业编制,目前只落实10人,另有5人用于县直部门下派干部。这就为解释乡镇政府“有编不用”提供了一个新的研究视角,即“空编待用”。
“有编不用”与“编外用工”的共生原因:县乡之间的权责倒挂
当权责匹配时,基层政府可以正常实施履职行为;当有权无责时,基层政府可以不受约束、随意地实施履职行为;当有责无权时,基层政府便无法履行为人民服务的宗旨,履职行为受到一定程度的限制,甚至可能面临着“人民群众不满意”为由的问责。“有编不用”与“编外用工”的共生缘于基层政府有公共事务管理的职责而无相应的人事权。
(一)乡镇政府的有限权力与无限责任
简政放权是我国行政体制改革的基本原则之一,但落实到基层则出现了“事权下沉,实权上移”的现实问题,基层政府往往不仅承接了行业部门以属地管理名义下移的事项和责任,而且扩大了责任边界。治理重心下移要求赋予基层政府更多自主权,行政体制改革也给乡镇政府下放了一定的审批权,但“有编不用”意味着乡镇政府没有得到与行使这些行政职权相匹配的人力资源,所以只得通过“编外用工”来缓和事权有限与责任无限的矛盾。笔者在调研中发现,乡镇政府的有限事权突出表现为有限财权、有限执法权和有限审批权三个方面。MK镇和CH镇实行的是“乡财县管”体制,县乡之间收入和支出划分较为模糊,形成了“你中有我,我中有你”的清醒,这成为县级政府管控乡镇政府的重要方式,其中就包括编制使用和人员配置的控制。同时,项目审批和建设规划决定乡镇的发展水平和综合实力,一方面乡镇政府缺少专业人才,另一方面县级政府想分享MK镇、CH镇等经济发达镇的部分财政收入,并没有把重大项目审批权、土地规划建设全等关键权力下放给乡镇。因此,编制管理中表现突出的“有编不用”,并非基层政府编制不足或为环节财政困难而有意不用,而是由于基层政府并没有合理使用编制的自主权。
(二)县级政府的人事权延伸与基层准退出
虽然“三定”方案重新确立了MK镇和CH镇的行政编制、事业编制的数量,而且行政编制人员也得到落实,展现了县级政府对改革政策落实到位的景象,但是,其综合行政执法管理局、财政所和政务服务中心的事业编制人员迟迟没有到岗。在缺少编制管理权的情况下,乡镇政府只能将用人需求报告给县级政府。县级政府为乡镇补充正式编制人员的方式有选调、公开招考、安置军队转业干部、下派等,其中,前三种安排工作人员可能面临周期长、留不住的情况,下派则成了乡镇政府补充编制内人员的主要方式。然而,部分下派到乡镇的人是那些在原单位能力不强、主动性不高的人。主观上,他们没有全身心投入到基层工作中去;客观上,他们的综合素质也未必能够满足现实需要。因此,下派干部大多很难获得乡镇政府及下属单位的认可。面对这种情况,乡镇政府便转而开辟新道路——“编外用工”来解决“权小事多”的难题。
(三)“一针穿千线”强化乡镇政府的自保意识
“有编不用”和“编外用工”是基层政府有责无权的突出外在表现,更深层次的原因则是部分基层干部对“不出事逻辑”的心理认同逐渐增强。在职责同构体系下,公共政策经过层层传达、条条分解,最后都要归结到基层来执行落实,而基层行政组织处于金字塔结构的底层,政策资源相对匮乏且缺乏讨价还价的能力,面对不断变化的纵向中心工作任务层层下压与多个横向部门标准化、程序化的条条考核,基层行政组织常常陷入资源不足与事务繁多的矛盾中。这就是人们常说的“上面千条线,下面一根针”。乡镇干部在如此重压之下,很难把工作做实做细,往往只能通过“痕迹管理”的方式证明自己做过此项工作,同时不会在行政权力归属中与上级发生矛盾,以免得罪某些上级部门及其领导。
“有编尽用”与“编外不用”的困难:县乡权责匹配的现实困境
“有编不用”与“编外用工”看似同属于编制问题,实则前者属于基于权责关系的行政管理问题,后者属于基于编制约束的人力资源管理问题。一个看似可行的解决方案是,理顺县乡权责关系,实现乡镇政府的权责匹配,做到“有编尽用”,限制“编外用工”。然而,以权责匹配为目标的改革,容易因为以下现实困境,最终陷入权责匹配度不断降低的矛盾之中。
(一)政策模糊弱化放权力度
政策模糊是指决策者有意用含糊的、不太确定的形式表达政策目标,以增加应变能力。在经济发达镇行政管理体制改革过程中,《意见》列举了经济发达镇赋权事项指导目录,特别强调“各市县根据实际情况参照执行”。对于省级政府而言,任何公共政策都可能涉及多个市县,这些市县存在明显的差异性,模糊性的政策表述有利于彰显地方特色并转化为发展优势。然而,各地市在落实赋权事项清单时有很大的自主权,乡镇只能被动地承接市、县两级政府下放的部分职权。例如,县级政府出台了经济发达镇行政管理体制改革实施方案,将省政府规定的368项赋权清单全部下放,但截至2019年10月,MK镇和CH镇都只承接了136项,承接率为37%。因为缺少明确的职责划分和细化的赋权要求,乡镇政府在与市县政府的权责分配上依旧处于弱势地位。
(二)选择性培育延缓放权速度
选择性培育是高层级政府在经济社会管理权的维度上赋予乡镇政府更多自主权,但并非实质性地赋予乡镇政府财政自主权,也较少涉及乡镇政府治理结构的重塑。湖北省经济发达镇行政管理体制改革中也深刻体现了选择性培育的特征。首先,从覆盖面看,此次改革根据经济发展水平在全省范围内确定了40个试点乡镇,其财力和社会发展水平相对较高,改革经验可能无法复制或推广。其次,从改革内容看,省政府赋予事项清单中有368项权限,其中行政执法类有214项,但决定象征自主权的独立财政和审批规划权没有充分授予乡镇政府,县级政府有选择性地赋权让利。可以看出,此次放权成效将主要体现在提升公共服务水平上,无形之中将责任和风险转移到乡镇政府。但是,如果行政权力、资源配置权力、财政管理权力没有相应的扩大,将会导致权责不匹配的矛盾在基层政府进一步加大。
(三)承接能力不足降低放权效度
乡镇政府的承接能力决定了下放事权能否“安全落地”。笔者在调研中发现,一方面,乡镇政府要求加大放权力度,强化政府职能,落实权力下放政策,提高乡镇政府工作的自主性;另一方面,乡镇政府也认为涉及技术审批事项的专业人员的能力一时难以满足承接事权的需要,主动请求从市局、市直部门下派专业人员。上级政府以此为由继续保留相关权力,反应在编制管理上就是“空编待用”“有编难用”。事实上,县级政府下派的干部很多素质落后、不适应基层工作,所以乡镇政府只能转向“编外用工”,借助“临时工”完成大量的行政任务,在保住编制存量的基础上,编内编外相结合,形成了“要求放”“不肯放”“接不住”的尴尬局面,最终结果是基层政府权责匹配困难加剧。
“有编不用”与“编外用工”的共生效果:整体思维下的治理效能
“有编不用”与“编外用工”看似是一个简单的基层人力资源管理问题,实则是一个县乡权责关系问题。事实上,可以跳出权责关系的局限,从基层治理效能的角度来理解编制问题。虽然“有编不用”与“编外用工”客观上对基层政府运行构成一定的限制,但从短期看,对于县乡两级政府的协调运转和基层治理效能提升具有促进作用。
(一)从优化人力资源配置的角度理解“有编不用”
就县乡两级政府人力资源优化配置而言,“有编不用”有其现实合理性。首先,县城工作条件、职业挑战性、生活环境等都优于乡镇,对于年轻人的吸引力更大,能够吸引更多的年轻人报名竞争,使用县级政府及其职能部门的编制更容易招录到优秀的人才。其次,新招录的年轻人对乡镇的人文环境未必十分了解,也缺乏基层工作经验,无法满足乡镇政府的工作需要进而实现人岗匹配,容易产生职业倦怠感甚至离开现有工作岗位。最后,“有编不用”既可以为县级政府下派干部提供编制空间,也可以为县级政府招录年轻人提供编制空间,客观上实现了县级政府的人力资源结构优化。即使这些下派干部不能满足乡镇的需要,也可以通过“编外用工”的方式补充人力资源,并不会对乡镇政府的正常运转造成严重的负面影响。
(二)从基层治理有效性的角度理解“编外用工”
“编外用工”通常带有明显的区域性特征,编外人员一般是拥有当地户口、对当地的经济社会环境和风土人情比较熟悉、具有处理一线公共事务知识和能力的人员,在面对人民群众的实际问题时,能够采取更有针对性、可行性的处置措施和沟通方式,为处理复杂且难以处置的基层事务提供了策略空间。因此,“编外用工”为基层政府提供了一种短期的、临时性的、以基层治理有效性为导向的人力资源配置选择。
结论与讨论
作为一种相对灵活的人力资源配置方式,“编外用工”有一定的现实合理性甚至普遍性。笔者在调研时发现,编制约束并不是“编外用工”的必要条件,“有编不用”与“编外用工”同时存在于基层治理行为之中,需要从县乡权责关系和基层治理有效性的视角观察和分析这一现象,也同样需要从这一视角来展望乡镇人力资源配置的走向。首先,从短期来看,以规范化为导向约束乡镇政府的“编外用工”行为。其次,从中期来看,以“为基层减负”为抓手减少乡镇政府的编外人员数量。最后,从长期来看,以理顺县乡权责关系为目标优化乡镇人力资源配置。
本文原载于《学习与实践》2020年第4期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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