2017-02-23
推进国家治理体系和治理能力现代化 ——“四个现代化”之后的第五个“现代化”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理理论的兴起是与政府的失效和市场的失效联系在一起的,是为补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一种社会管理方式。而国家治理体系是指所有参与治理的主体活动的相互结合所形成的总体状态。国家治理能力则是指各个治理主体,特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量。国家治理体系和治理能力现代化就是要使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求。而要为实现国家治理体系和治理能力的现代化创造条件,最重要的就是要使治理体系的核心——政府,彻底改掉多年积累下来的各种严重的弊病,以全新的面貌来迎接这一艰巨的任务。
文/李景鹏
北京大学政府管理学院教授
中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“推进国家治理体系和治理能力现代化”,这是自20世纪五六十年代提出四个现代化之后所提出的第五个现代化,具有重大的意义。
什么是国家治理体系和治理能力现代化呢?我个人理解,就是要使国家的治理体系的治理能力适应现代社会的要求。现代社会是相对于传统社会而言的。
第一,传统社会是以自然经济为基础的,而现代社会则是以市场经济为基础的;
第二,传统社会是专制的社会,现代社会是民主的社会;
第三,传统社会是人治的社会,现代社会是法治的社会;
第四,传统社会是官本位的社会,现代社会是公民本位的社会;
第五,传统社会政府的任务是实现统治,现代社会政府的任务主要是服务;
第六,传统社会的文化是“民可使由之,不可使知之”的愚民文化,现代社会的文化是启发人们心智的科学文化;
第七,传统社会追求人们思想的整齐划一,现代社会则提倡人们思想的多样化。
第一,要使国家治理体系和治理能力适应民主政治的要求。
民主政治对国家治理体系和治理能力的要求:1,实现公民对政治权力的监督。2,实现公民的利益表达的权利。3,实现公民对国家与社会事务的政治参与。4,实现公民对政府领导人的选择权利。5,真正实现宪法赋予各级人民代表大会的各项权力,特别是监督政府的权力,使人民代表大会真正成为国家的最高权力机关。等等。
第二,要使国家治理体系和治理能力适应市场经济的要求。
市场经济对国家治理体系和治理能力的要求:(1)要严格划分政府与市场的界限,彻底转变政府职能。凡是市场能够自行解决的问题,政府便必须退出。从而减少政府通过权力介入市场而获利的条件。(2)要把政府机关的管制职能转变为服务职能。管制权力本身就是寻租的条件,而服务则是付出。而服务则要求公务员要有志愿者的精神,向服务的对象奉献爱心。这就从很大程度上消除了部门或单位寻租的冲动。(3)废除行业垄断权,并运用法律的力量去反对不正当和不平等的竞争,使得各行各业都无法获得垄断利润。(4)实现民营经济与国有经济在市场中的平等地位和平等机会。(5)严格地建立各部门或单位的行为规范,加强行业自律,并将这种规范和自律的要求置于社会的公开监督之下。使各种利用权力的寻租行为成为“过街老鼠”。等等。
第三,要使国家治理体系和治理能力适应法治的要求。
法治对国家治理体系和治理能力的要求:(1)要树立宪法的最高权威,并通过人民代表大会设立对违宪的审查机构和机制;(2)用宪法来规范国家的政治生活,杜绝任何违反宪法的政治运动;(3)切实保障宪法赋予公民的所有权利;(4)要使宪法真正适用于司法,任何司法审判和具体的各项法律都不得与宪法相抵触;(5)细化和固化各种法律程序,一切执法行为都必须符合法律的程序;(6)使政府真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”,一切政府行为都必须以宪法和法律为准绳;(7)真正实现“法律面前,人人平等”的原则,任何人都不允许享有超越法律的特权;(8)通过普法教育,使宪法和法律的权威在社会中深入人心,使每个公民都明确自己的守法责任和对国家的义务;等等。
第四,要使国家治理体系和治理能力适应社会自身成长的要求。
社会自身的成长对国家治理体系和治理能力的要求:(1)使社会和国家真正从官本位转变为公民本位,使“公民是社会和国家的真正主人”的理念在整个社会中深入人心。(2)政府从管制型政府转变为服务型政府。(3)政府应大力扶持和支持公民社会组织的发展和成长,实现公民社会组织的自主性和独立性。(4)政府与公民社会组织形成平等的伙伴关系,共同应对各种社会问题。(5)在吸取传统道德和借鉴国外道德精华的基础上,建设中国的新的公民道德。(6)政府和社会组织共同采取各种办法培育公民的守法和遵守公共规则的观念和习惯。(7)政府和社会组织共同倡导“与人为善”“己所不欲勿施于人”等仁爱观念,形成人与人之间的互相友爱的社会氛围。(8)政府和社会组织共同以身作则践行诚信,并逐渐地实现全社会的诚信风气。等等。
第五,要使国家治理体系和治理能力适应现代文化发展的要求。
现代文化的发展对国家治理体系和治理能力的要求:(1)现代文化是基于现代经济和现代政治之上的文化自然发展的过程,它并不需要政府的干预和指导,所以政府对文化的发展不强行设立什么发展目标、不干预具体事务和过程、不以居高临下的指导者的身份出现,就是对现代文化发展的最大支持。(2)从幼儿教育开始,对所有层次的学校教育提倡独立思考的科学精神,鼓励思想的多样性,不用任何整齐划一的思想和标准去束缚学生。(3)不为文学艺术的发展附加任何政治的标准,不要求文学艺术为其自身之外的什么目标服务,使文学艺术能够按照其自身的规律发展。(4)保护宗教信仰的自由。等等。
第六,要使国家治理体系和治理能力适应生态社会发展的要求。这方面的内容三中全会的文件中已讲得很多,这里不再赘述。
当我们的国家治理体系和治理能力能够适应上述各种要求的时候,就说明它们已经现代化了。
然而,根据我们治理体系和治理能力的现状,要实现这些要求还存在着许多障碍。这就是因为我们国家的治理体系和治理行为都还存在着各种严重的缺陷和弊病。
从治理体系方面来说,主要是由于治理观念的错误而造成的一种畸形的治理状态,这种畸形的治理状态可以称之为计划政治。而所谓计划政治就是用计划经济的思维来指导国家的治理。这种计划政治有什么特点呢?
第一是夸大领导者掌握信息的能力和判断力。
首先,这种计划政治的思维根源于他们在认识论上的错误即夸大人类的理性认识能力。
他们认为:世界既然是可知的,那么人类对世界上的各种事物的认识就能达到穷尽,也就是达到对绝对真理的认识。人类可以完全的、清晰的掌握各种规律,并准确无误地运用它们为人类服务。
这种对人类理性认识的夸大,实际上是对马克思主义认识论的曲解,其中有很大的唯心主义的成分。马克思主义的确认为世界是可知的,因而反对各种认识论上的怀疑论。但是马克思主义认为人类对世界的认识是一个不断深化但又永无止境的过程。马克思主义认识论承认绝对真理,但是认为人类的认识只是不断地向绝对真理接近,而又永远不能达到绝对真理。因为如果承认人类的认识能够达到绝对真理,那么人类的认识也就完结了,人类自身也就完结了。实际上,人类的每一个具体的认识都包含着绝对真理的颗粒,都是向着绝对真理的方向有所前进。人类的认识就处在这个永无止境的过程中。所以人类对于各种规律的认识都是相对的,人类只能在一定程度上运用规律来为自己服务,因而在运用规律上常常会出现错误。
其次,这种对人类认识能力的夸大还表现在它夸大了人们掌握信息的能力。人们的经济需求本来就是纷纭复杂、千变万化的,亿万人的需求更是如此。即使运用最先进的电子设备也无法预知这方面的完全信息。既然无法完全预知人们的需求信息,那么其所制定的计划就必然是有缺陷的,就必然会束缚人们的需求。而对人们需求的束缚就必然阻碍社会生产的发展。这是造成贫穷社会主义的基本原因。所以,计划经济思维的根本问题并不在于计划,因为人类的行为特点就在于计划性。人类无论做什么事情都会先构想一个计划,然后按照计划去实现。否认计划性就是否认人类的行为的这一根本特性。然而计划经济的思维的要害是想用计划去代替亿万人们的需求,也就是想用少数人的思维去代替亿万人的思维。人们的需求是基于每个人自身的感受的。因此,每个人的需求都具有个体的特殊性,都是别人无法代替的。同时,每个人的需求又是不断变化的,而这种变化既是共时的又是历时的。所谓共时是指在同时的几种不同的选择中的变化,所谓历时是指随着时间的推移不断生长出来的新的需求。除了需求的个性化之外,人们的需求也有共性。然而共性的需求也是纷纭复杂和千变万化的,而且也是随着时间的推移不断发展的。所有这一切都不是任何计划所能替代的。那么,如何满足人们的这种纷纭复杂、千变万化的需求呢?其实这种办法人类早已发明出来了,这种办法就是市场。千千万万的市场主体在其自身的利益驱动下他们会自动地回应人们的各种经济的需求。只要人们生长出一种新的需求,市场主体就会立即看出其中所蕴含着的利益,于是他们便会想方设法地通过生产和流通的各种方式来满足之。这就是所谓的市场机制。市场主体对各种消费需求的回应总是非常及时、非常细致、非常周到的,并且包罗万象。人们的再微不足道的需求都会有相应的市场主体去回应。而且市场主体还往往能创造需求,作为市场主体,他们会时时刻刻注意在人们的生活中的各种可能的需求,根据各种可能的需求来创造相应的产品,从而使可能的需求变为现实,也就是在不断地创造着人们的需求。市场主体的所有这些功能都是自发、自动地发挥的,这是靠政府和政治精英的头脑无法实现的。正因为人类理性认识的局限性,所以能力再强的政府也不可能完全掌握人民群众在需求上的信息。因而也就不可能实现在这方面的计划。勉强进行计划,就会挂一漏万,得不偿失。
最后,这种夸大领导者掌握信息的能力和判断力的情况也是因为长期的官本位的习惯势力使得我们的各级官员们自觉不自觉地把自己看得高人一等,甚至把自己神化。以为只要当上了官,就会变得无所不能。
第二是把人民的各种复杂多样的社会需求和政治需求简单化。
什么是人们的社会需求和政治需求?人们的社会需求是指人们的社会生活正常运转所需要的各种基本条件,包括围绕着生老病死的卫生需求,围绕着生活质量的环境需求,围绕着人才培养的教育需求,围绕着贫困问题的社保需求,围绕着人们兴趣爱好的文化娱乐需求,围绕着各种群体和个人发展的利益表达需求,围绕着各种人际矛盾的社会调节需求,等等。而人们的政治需求则包括作为公民对自由、平等、人权等政治权利保障的需求,对政府决策参与的需求,对政府行为监督的需求,对各种政治事务自由发表意见的议政的需求,对政治和社会活动的结社需求,对政治生活自我管理的自治需求,等等。所有这些社会需求和政治需求都是通过无数的个体表现出来的,具体情况千差万别,而且这些千差万别的需求还会随着时间和环境的变化而不断变化,这就形成一个极其纷纭复杂的状况。如何满足这些复杂的、不断变化的需求呢?按照计划经济的思维,这一切都要靠政府去满足,也就是由政府包办。政府之所以包办一切,一是认为只能依靠政府来做,二是认为只有政府做了才放心,三是认为政府完全有能力做到。
由于人们不断增长和变化的各种社会和政治需求必须由政府包办,政府必然面临着工作量无限增加的困境,于是便不可避免地造成政府机构不断地膨胀。
第三是重视专门机关的力量而轻视社会自身的力量。
计划经济思维下的政治还表现在面对人们的社会需求和政治需求挑战的时候,政府只重视专门机关的力量和作用,而忽视社会自身的力量和作用。他们看不到专门机关的局限性和社会自身力量的优越性。专门机关不但人力资源有限,其视野也有很大的局限性,因此很难完满地回应复杂多变的社会需求和政治需求。而来自社会的力量,也就是人民群众的力量,本质上是无穷无尽的。如果我们能够很好地培育社会的力量,靠成长起来的社会力量来应对人们社会需求和政治需求的挑战,就有可能比较好地解决问题。我们已经看到,改革开放以后随着中国公民社会的萌芽和逐渐成长,中国的各种社会组织正在蓬勃地发展。尽管我们的社团管理制度目前仍然不适应社会组织的成长,也无法阻止社会组织发展的势头。这些社会组织正在形成应对社会需求和政治需求的一股积极的力量。但是,囿于计划政治的思维的人们往往看不到这一点。所以事事都要由专门机关包揽起来。不但不去培育社会力量的成长,相反,他们以维护稳定为名,却千方百计地去限制甚至压制现有的社会力量,使不断增长和复杂多变的社会需求和政治需求不能得到充分的满足,从而不利于社会发展。
其实,专门机关的局限性还不止于其力量和视野的局限性,还因为其特殊利益的存在往往会使其缺乏积极回应社会需求和政治需求的动力。这种专门机关的特殊利益也就是各个单位的小团体利益。
第四是重视领导的决策而轻视群众的参与。
由于夸大领导者掌握信息的能力和判断力,当然在决策的问题上只重视领导者的决策,而轻视人民群众的参与。但是,任何决策都会涉及人民群众的利益,而对于利益感触最深的则是人民群众自己。经济领域的决策如此,社会和政治领域的决策也是如此。因此,轻视人民群众的参与是在决策问题上计划经济思维下的政治的重要表现。我们的领导者都知道决策要科学化、民主化,但是如何科学化、民主化呢?事实上,没有人民群众的参与,是无法做到决策的科学化和民主化的。
第五是强调对社会的控制而忽视社会自身的创造性和主动性。
计划政治往往希望整个社会保持一种单纯的同一性状态:人们有着一致的世界观、人生观和价值观,有着一致的政治观点,有着一致的兴趣爱好,有着一致的道德追求,等等。为了实现这种单纯的同一性,就必然要强调社会控制。我们制定了各方面同一性的标准,并动用了我们的各种动员工具来按照我们制定的标准去塑造每一个人。但是,事实上,我们越是下大力气去塑造,人们越是会产生一种不愿意被塑造的摆脱心理和情绪。这里有两个误区,一个是我们有一种”官优民劣”的假设,似乎官员都是优秀的、高明的,而芸芸众生的老百姓则都是浑浑噩噩、不懂道理、不明是非的。不能让他们知道得太多,知道多了,他们的思想就会变得复杂,就会不听话,就不好管理了;不能让他们知道坏消息,他们知道太多的坏消息就会把一切看得一团漆黑而否定我们的成绩;不能让他们过多地接触外部世界,接触多了他们就会向往资本主义而远离社会主义;不能让他们随便批评我们的官员和我们工作中的缺点,这样领导者就会丧失权威,而老百姓就会变得肆无忌惮;等等。另一个误区则是“政治人”的假设,即:人人都应该成为一个政治人;人人都应该懂得政治;人人都应该关心政治;人人都应该为政治服务;等等。实际上,这是对人的误解。人们来到这个世界上,自发地具有经济人、社会人、道德人的倾向,而并不自发地具有政治人的倾向。亚里士多德所谓的人天生是政治动物,只不过反映了特殊历史时期的特殊人群的特点,并不是人类社会的常态。如果违反这个常态,就会产生恶果。例如,我们对儿童大讲他们所不懂的各种革命道理,而没有让他们懂得如何遵守社会生活的基本准则。其结果是等到他们长大成人以后却不知道应该如何遵守社会生活的基本准则,不懂得不应该随地吐痰和乱扔垃圾,不懂得不应该在公共场合大声喧哗,不懂得排队等候,不懂得维护设施和公共卫生,不懂得礼貌谦让,不懂社会责任,等等。这种泛政治化的做法与我们所处时代的社会进步是极不适应的。改革开放和市场经济的条件下,人们社会需求和政治需求的不断增长,社会自身的创造力和人们的自主性也在不断地生发,从而与原来基于计划经济思维的社会控制思想日益冲突。这个问题不解决,便会造成极大的社会离心力,不利于社会的进步。
第六是强调人民的长远和根本利益而忽视人民群众的具体利益。
他们认为:政府既然知道人民群众的根本利益和长远利益,那么,政府也就能了解人民群众的各种具体的利益。他们之所以有这样的信心,是因为我们相信只要很好地走群众路线,他们就能完全掌握人民群众的各种具体的利益要求。但是实际上这是不可能的。我们既要承认人民群众具有整体性的利益即长远利益和根本利益,也要承认人民群众作为个体,还有着特殊的、具体的利益。而几亿人民群众每个人的具体利益要求都是千差万别的,而且由于刹那想法的变化,利益要求也便随之而变化。就像人们复杂而千变万化的市场需求不可能由政府的计划来反映一样,人们千差万别且不断变化的利益要求也无法由政府代之表达。政府之所以不能代替人民群众的利益表达,不仅是因为政府无法掌握完全的信息,而且因为政府无法体会每一个人对切身利益的真实感受。特别是当政府的部门产生不同程度的官僚主义和腐败的情况下,政府就更无法体会人们切身利益的感受了。所以政府可以把人民的长远利益和根本利益作为制定和执行各种政策的出发点,但是政府却不应忽视人民群众的具体利益和切身的感受。实际上,由于对人民群众具体利益和切身感受的忽视,往往在有关人民群众切身利害的重大问题上形成主体缺位的现象。
以上就是基于计划经济思维的计划政治的基本特点。
在国家治理能力也就是政府行为方面,也存在着由旧传统的影响而产生的许多严重的弊病:
第一,政府所存在的弊病中最根深蒂固的就是官本位。
官本位对中国来说是源远流长的,它是中国传统政治的遗产。问题是我们作为社会主义国家、作为共产党领导下的干部,为什么会继承这个遗产?原因可能是多方面的。
首先,建国以来的计划经济体制使得政府的角色变得空前的重要,社会生活的每一个方面都要纳入政府的计划,都需要由政府来管理。由于管理工作的艰巨、复杂,就将各级干部的地位和作用提到空前的高度,所谓“路线确定以后,干部就是决定一切的”,就是这个意思。干部地位和作用的重要使得我们的干部自己也觉得高人一等,产生了极大的政治优越感。以为一个人只要进入干部队伍就变成了社会的精英,就有了管理和支配别人的权利,就成为人民群众的教育者和领导者。
其次,而这种政治地位的重要性是由他们所掌握的各种职权来支撑的,如果没有相应的职权,其地位的就会落空。因此,干部的地位便与政治权力不可分割地联系在一起了。进而,这种以大大小小的政治权力为标志的干部地位也就成为衡量各行各业的人们在社会中的价值的标准了。干部和非干部之间的界限成为一条鸿沟,在一般情况下是很难逾越的。他们在享受政治资源和社会资源方面形成很大的差别。社会各界的人们在工资和待遇方面都要向干部的等级看齐。人们必须知道自己的地位相当于干部中的多少级,以此来确定自己在社会中的价值,甚至连寺庙中的和尚也不例外。
再次,由于干部通过他们所掌握的职权而垄断了社会的政治权力,因此他们便成为实际上的社会主人,成为人民的家长即所谓的”父母官”。这样,他们与人民之间基于法理的政治关系就被颠倒了。过去,我们的干部在表面上还以“人民的勤务员”自称,但现在他们已经欣然接受“官员”的称号了。人民群众在他们看来只是被管理的对象,必须老老实实地接受官员们的管束,而那些不服管的人则被称为刁民。人民要求他们做一件事一般是很难的,而他们为人民做的每一件他们应该做的事情,人民都应该感恩戴德。
复次,由于官员对政治权力的垄断,便使得行政权力处于高于法律的地位。由于国家在立法程序上的不完善,许多法律都是由行政部门起草并获得通过的,因而是反映部门利益的。这样,官员们就可以通过制定法律来把他们的利益强加给社会和人民。而在他们的行政行为过程中,又往往将手中的权力置于法律之上。使得在社会中造成权大于法的状态。
又次,我国在经济上名义上是全民所有制,在法律上是国家所有制,而在实质上则是官员所有制。全民所有制与人民没有关系,国家所有制而国家又无法制约,因此全民的财富就变成了官员个人可以随意支配的东西了。
最后,在社会文化领域,官员的意见成为衡量文化价值的标准。由于缺乏相应的氛围,文化界自身已经丧失了自我评价的责任和能力。
这些就是形成官本位的主要因素和官本位的主要表现。这种官本位的状况,是在计划经济年代中逐渐形成的。在我国进入市场经济体制以后,官本位的状态虽然受到一些冲击,但是至今并没有发生根本性的变化。正是这种官本位的状况,便成为政府机构改革的巨大的障碍。因为政府机构改革的目标会在极大的程度上损害各级官员手中的权力,对他们产生直接的威胁。这自然要遭到他们的顽强的反抗。当然,反抗的方式不会是公开的和直接的,而是采取各种办法来应付改革和保护自己的权力。这是政府机构改革不能顺利实现的重要原因。这种状况对于建设和谐社会有什么关系呢?问题就在于官本位的存在,便会极大地影响民主与法治的建设。而民主与法治的建设则是建设和谐社会的第一个指标。
政府目前存在的第二个严重的弊病就是政府包办人民群众利益表达的家长式的领导方式。
我们知道,由于改革开放所引起的社会利益结构的深刻变化,引起了社会中激烈的利益竞争的热潮。而社会利益竞争的结果,便使得不同的利益群体之间不断地产生分化,并使这种分化逐渐固定化,这样便使不同利益群体之间的利益差异通过积累而逐渐转化为利益的矛盾和对立。特别是那些有着直接利害关系的群体之间利益的矛盾和对立更是在不断地加深。所有这些便使社会利益冲突有越来越尖锐之势。但是,目前中国的社会利益冲突主要并不表现为各个群体之间的直接冲突,而是往往表现为利益受损的社会群体与政府之间的矛盾和冲突。为什么会出现这种情况呢?这主要是因为政府包揽人民群众利益表达的结果。我们知道,各个利益群体之间的利益矛盾和冲突,本来是通过各个利益群体自己表达利益而呈现出来的。在这种情况下,政府的责任是从中进行控制和调节,以便使矛盾和冲突不至于发展到破坏社会基本制度和基本秩序的程度。马克思主义从来认为,国家是自居于社会之上并与社会日益脱离的力量。因此国家总是以社会代表者的身份,即第三者的身份来调节社会利益冲突,使之保持在秩序的范围之内的。这样社会各个利益群体之间的利益冲突便不会直接指向国家。但是,如果国家不让各个利益群体自己表达利益,而是要包办利益的表达时,那么当某些利益群体的利益损失暂时得不到补偿时,他们的不满就不可避免地指向国家了。这时,国家便失去了社会代表者即第三者的身份,而成为矛盾的一方了。在这种情况下,再加上某些政府机关在利益矛盾和冲突中与强势集团有着利益的瓜葛,就更会使政府出于矛盾的一方了。这样便会出现我国当前的情况,即各个利益群体之间的利益冲突往往把矛头指向政府的奇怪现象。因此,为了改变这种不正常的现象,政府应该允许各个利益群体,特别是弱势群体自己表达利益,鼓励他们组织起来与强势群体进行博弈,同时,政府再从中进行控制和调节,使博弈达到某种平衡。但是,我们的政府机关往往不敢这样做,他们害怕群众组织起来会影响安定。因此,在这个问题上陷入决策的困境。这就需要政府改变观念,从包办利益表达的观念转变为鼓励并支持群众自己表达利益。这样才能在社会利益矛盾和冲突逐渐尖锐化的情况下,很好地起控制和调节的作用。使利益矛盾和冲突通过他们相互间的博弈和政府的调节而趋于缓和,从而有利于和谐社会的建设。
政府目前存在的第三个严重的弊病就是各个机关单位的小团体利益对社会利益的侵害。
政府部门或单位的小团体利益的产生是我国改革开放以来社会利益结构发生深刻变化的结果。我也曾专门分析过在政府部门工作的人们面对体制内外收入的巨大差异而产生的利益丧失感,以及由此所引起的将权力转化为利益资源的行为。但那里讲的主要是指个人行为。这种个人行为是产生权钱交易式的政治腐败的直接原因。但是,当一个部门或一个单位去这样做的时候,却变得冠冕堂皇了。因为它可以合法地以维护国家利益的名义去做。因此,这种行为不但能得到部门内部成员的拥护,而且可以得到上级领导的同意和支持。这样,在我国利益结构的变化中另一个新的现象便产生了,这就是部门或单位的小团体利益。可见,这种小团体利益的本质与个人的权钱交易式的腐败是一样的,但其表现形式和社会评价却完全不同。正是这种不同,便使得部门或单位的小团体利益在短短的时间里迅速地发展和膨胀起来,成为利益结构变化的新的重大特点。可以说部门或单位的小团体利益的本质就是使群体腐败合法化。
这种小团体利益有些什么特征呢?第一个特征是它以国家权力执行者的身份出现,因而是在国家利益的掩盖之下来追求部门利益的。第二个特征是它对国家某一部分权力的垄断,通过这种垄断来强制地向社会索取利益。第三个特征是其对外的封闭性,也就是说,其利益不仅对老百姓是封闭的,而且对其他部门也是封闭的。其利益只在内部分配,而决不外流。因而,每一个小团体利益占上风的部门或单位都是一个分利集团。第四个特征是其利益的不断膨胀性。它也像个体的经济人一样,追求利益实现的最大化。为此,在没有遇到严重阻力的情况下,它便要不断地寻求新的利益资源,不断地加重对社会的掠夺。当然,一般地说,任何机构在完成公共任务的同时,也都需要满足机构成员的利益,使两者达到某种程度的平衡。而我们这里所说的部门或单位利益则是指超越这种平衡限度的利益追求,是将小团体利益置于主要地位的那样一种状况。
部门或单位的小团体利益的形成和运行机制是:以部门或单位的职责为基础,在执行其职责的过程中逐渐发现执行权力与部门或单位利益之间的相关性,从而产生以执行权力来追求部门或单位利益的动机。有了这样的动机,小团体利益便逐渐地成为部门或单位行为的主要动力。于是,维护已有的权力和不断地争取扩大部门或单位的权力,便成为获得更大的部门或单位利益的保证。同时,为了能使获得部门或单位利益的可能性变成现实性,他们就会千方百计地以各种各样的形式进行设租,并诱导别人进行寻租,从而最大限度地实现部门或单位的利益。
部门或单位的小团体利益对社会具有很大的消极作用:
1,它是造成社会利益分化的重要根源,它迅速地扩大了原有的利益分化的范围和程度。
2,它是造成国家财富流失的主要原因。
3,它是造成市场分割的重要原因。
4,它是造成社会失序的主要原因。
部门或单位的小团体利益对政治发展也产生很大的消极作用:
1,部门或单位对自己利益的维护和部门或单位之间以小团体利益为核心所进行的争夺战,是政治体制改革的巨大障碍。
2,它是行政低效率和低质量的主要原因,它使得其基本职责的实现变成了其追求小团体利益的外部效应,或者说,变成了其追求小团体利益的副产品。
3,它是造成那些无效益机构能够生存的根本条件。
4,它是造成政治上搞形式主义、制造假政绩,从而应付和欺骗上级并坑害老百姓的主要根源。
5,它是培育政治腐败的温床。
6,它是造成上有政策、下有对策,政令不统一的主要原因。
7,它是建立法治社会的极大阻碍。这也是不言而喻的。因为对小团体利益的追求正是靠破坏各种制度和规范才能做到。社会越是无序,他们越如鱼得水。因此他们也就不可避免地会极力地阻碍法治社会的建立。
8,它是使政府丧失威信,造成人民与政府对立的重要原因。
9,它也是发展民主的巨大障碍。
总之,部门或单位的小团体利益是影响政府政策公共性的主要因素,它在很大的程度上抵消了促进政府政策公共性的其他动力因素,而使社会生活和政治生活发生重大的扭曲,使各级政府的政策在很大的程度上远离了公众的利益。因此,便成为建设和谐社会的巨大的障碍。
政府目前存在的第四个严重弊病就是政府对社会财富和社会资源的支配仍然具有几乎不受监督的巨大的自由裁量权。这种状况既容易造成严重的贪污和浪费,又使得政府的服务具有极大的随意性和不确定性,从而影响向服务型政府转变。
政府目前存在的第五个严重的弊病就是腐败行为的泛滥,使国家与社会在经济上、政治上、道德上都遭到极大的损失,使党的威信扫地,加重了人民与党、与国家、与社会的矛盾。
政府目前存在的第六个严重的弊病是向上负责而不是向下负责的习惯。由于在全能主义的体制中只存在权力自上而下的运行,而缺乏自下而上的权力运行(指民众的监督权利),各级官员层层向下控制。各级官员看重的是上级的评价,而轻视民众的需求,许多他们该做而且能做的事也不去做。
政府目前存在的第七个严重的弊病是各级官员的短期行为。由于官员的升迁缺乏制度化的约束,上级官员对下级的任用有着极大的自由裁量权。再加上买官、卖官的现象的存在,官员通过调动而升迁就成为许多官员的渴望。因此他们都不希望做一些能够使民众长期受益的实实在在的事,而是热衷于做一些短期能让上级看得见的表面工程。这种短期行为不但不能造福于人民,反而会劳民伤财甚至留下祸患。
政府目前存在的第八个严重的弊病是各级机关工作人员的官僚主义作风所造成的政府与人民群众的隔阂。官员因循守旧,不思进取。那些不能升迁的官员则在岗位上拿着优厚的待遇混日子。对他们来说,多一事不如少一事,对民众的需求敷衍了事,无心考虑为民众服务的事。
由于国家的治理体系和治理行为这两方面都存在着严重的弊病和缺陷,使得我们的治理体系和治理能力的现代化就变得十分艰巨。因此,如何下定决心,坚决、彻底地消除这些弊病,便是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。但是,要想真正彻底地消除这些弊病和缺陷并非一朝一夕可以解决的,这应该是一个巨大的政治的和社会的工程,是需要我们坚持不懈地长期的努力才能实现的。
本文转自作者发表在2014年第2期《天津社会科学》上的《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》,北大政治学(微信号:PKURCCP)有调整。
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