陈国权：第三区域政企统合治理与集权化现象研究

2017-03-28  

陈国权：第三区域政企统合治理与集权化现象研究

我国开发区、新城、新区、功能区的治理显著区别于城市治理与农村治理，构成了独特的第三区域治理模式。这一模式的核心特征是政府再集权化，具体表现为政企统合，即一种政府与企业统合的制度安排。其合理性受区域发展阶段和公共治理领域的限制，而其演变方向则取决于国家治理体制的变迁。

文/陈国权

浙江大学公共管理学院教授，博士生导师

浙江大学中国地方政府创新研究中心主任

第三区域，是指以开发区、新城、新区、功能区为典型的治理区域。这类区域实行特殊化的治理形态：在治理环境上，往往起步于城市边缘区或农村地区，市政基础配套设施缺乏；在治理任务上，以开发土地以及其他资源、吸引国内外投资、发展地方经济产业为主；在治理模式上，设立政府派出机构——管理委员会以统筹区域管理，并成立开发投资公司以辅助经营；在治理结果上，实现了从乡村社会向都市社会的快速转变，建构起了地方经济社会发展的新城市空间。因此，第三区域在治理形态上显著区别于传统的城市治理和农村治理，形成了我国区域治理中的第三类区域。

作为我国改革的先行区，第三区域接轨国内外市场，形成了相对更为完善的产业环境，吸引投资与技术，并取得了令人惊叹的经济增长绩效，已经成为带动我国经济发展与城市化进程的关键引擎。与此同时，在第三区域治理显著地呈现出集权化：作为上级党委的派出机构党工委和上级政府的派出机构管委会普遍采取合署办公，形成党政合一管委会体制，并往往与开发投资公司高度统合，"两（多）块牌子、一套班子"。这不仅使得纵向权力向上级领导集中，还让横向权力包括企业经营权，向党政一把手集中。

在本研究中，我们用"政企统合"来概念化"管委会 +投资公司"这种政府与企业统合的治理模式，这种治理模式在本质上是一种政府组织，但兼具企业组织的管理和运行方式。

那么，该如何认识第三区域发展中的再集权逻辑？政企统合又为何会成为地方政府如此青睐的治理模式呢？

第三区域：快速资本积累的空间载体

改革开放以来，地方政府在中国经济社会发展中扮演了至关重要的角色，对此已有大量研究分析，比如地方国家统合主义、地方政府即厂商、村镇政府即公司等，突出了地方政府经营本地企业的能力 。近年来，随着市场化改革的不断深入，地方政府的经营策略发生了从经营企业到经营辖区的转变 。

地方政府经营所辖区域的关键，是建立各种类型的第三区域，诸如开发区、新城、新区和功能区等。通过政府权力与治理资源的空间集聚，在较短时间内完善物质基础设施和组织制度条件，建构起符合现代市场经济要求的资本投资与产业发展环境，从而吸引国内外投资，促进地方经济增长。具体而言：一是通过吸引和固着全球流动资本，推动产业的本地集聚，从而实现快速资本积累。二是大幅提升区域内土地出让价值。三是对第三区域的大规模政府性投资，本身就是一种资本积累的过程。上述这些资本积累最终都能转化为地方经济发展的构成部分，从而成为地方政府官员在晋升竞赛中的竞争优势。

因而，第三区域的本质，是地方政府实现本地快速资本积累的空间载体。凭借其对区域性生产要素的垄断权，地方政府以第三区域为空间载体，从整体上控制和经营地区经济，形成了一种独特的"双层经营结构"：

在中国地区经济内部，存在着两个经营层面和两类经营主体：一是地方政府作为经营主体及其所处的经营层面，在这个经营层面上，地方政府把所辖区域作为一个整体来进行规划、开发和经营，以尽可能提高地区经济的增长速度和地方财政收入；一是私营企业（包括外资企业）作为经营主体及其所处的经营层面，在这一个层面上，各家企业利用地方政府提供的土地、基础设施、投资环境等经营条件，开展经营活动，并向政府缴纳土地租金和税费 。

作为资本积累的空间载体，第三区域有三个特征：（1）空间选择性。地方政府在自身辖区范围内对制度和政策的不平衡空间配置，反映了地方政府在有限的资源和能力的条件下，集中力量创造地方竞争优势的努力。（2）任务导向性。第三区域建设有着明确的发展目标，因而在此特定空间内，所有资源与工作将围绕这一特定目标而聚合，一些有碍于这一特定目标的事物将被分离或忽视。（3）局部市场性。地方政府在局部范围内建立符合现代市场要求的"小气候"，实际上是一种在传统计划体制尚未完全瓦解的情况下采取的一种增量式改革。

总体而言，随着地方经济发展中"双层经营结构"的形成，如何更高效地推进第三区域的开发建设，成为地方政府非常重要的目标。当然，这一目标的实现也并非易事，考验着地方政府在人财物等方面的管理能力，因而寻求一种新的战略和组织，来提升地方政府的资源动员能力，就成为必然要求。

再集权战略与第三区域开发效率

随着市场改革的继续深化、公民社会的不断发育，在传统城市和农村区域，总体支配的格局都趋于瓦解，基层治理正在变得越来越多元化与技术化，分权、参与、协作成为主流趋势 。然而，在第三区域范围内，各项决策权力以及各种治理资源向上级地方政府及其管委会集中，构成了政府治理分权化改革的悖逆领域。

首先，第三区域开发建设作为一个公共物品生产过程，地方政府再集权化有助于提升决策效率和协调效率。地方政府企业式集权化管理有助于提升政府在公共物品生产管理中的决策效率和协调效率，进而有利于实现公共物品生产的总体效率。对于第三区域开发建设主体，在日益激烈的竞争压力下，效率无疑成为其孜孜以求的根本目标，这就强化了公共品生产过程中的政府集权化。

其次，第三区域开发建设作为一个大规模投资过程，地方政府再集权化有助于保障开发资金的持续投入。地方政府通过将土地资源决策权集中到自己手中，强化了汲取土地资源的能力，同时以自身权威为信用基础，以土地资源为抵押，吸引外部投资，为第三区域的开发建设提供相对稳定的资金投入。

最后，第三区域开发建设作为一种集体行动过程，地方政府再集权化有助于克服"集体行动困境"。在基层政府实际运行中，权威碎片化日益突出，在价值上表现为对上级的不认同或象征性服从，在体制上表现为不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署 。因而，无论是上下级之间，还是横向部门之间，都充斥着各种各样的讨价还价，严重阻碍着集体行动，导致效率损失。要真正实现开发建设中的集体行动，必须依赖有效的组织安排和激励设计。第三区域的集权化战略，一定程度上回应了奥尔森的判断，不仅垄断了强制权威，更通过市场化运作获得了大量的激励资源，这使得选择性激励得以实施，集体行动得以达成。

上述的分析表明，地方政府再集权是和开发建设任务紧密关联在一起的。第三区域开发建设的任务属性，也即作为一个大规模生产公共物品的集体行动过程，决定了地方政府再集权化存在一定的合理性，因为它有助于提高效率和协调、保障资金持续投入、克服集体行动困境，进而实现开发建设效率的最大化。当然，地方政府的再集权化战略必须依赖于某种特定形式的组织化，才能实现第三区域的持续治理，而政企统合就是其中最为核心的组织设计。

政企统合模式与第三区域组织化

在当代中国，不断精细化和拓展的官僚组织能力是实现国家治理的基础 。第三区域的组织化--"政企统合"--就是在改造并拓展现行政府官僚体制的基础上形成的，它整合政府官僚权力和企业管理机制，很大程度上为了挣脱现有国家法律制度的束缚，从而广泛动员多方资源，极大地拓展了政府治理能力。

政企统合作为政府与企业统合的一种制度安排，它在本质上是一种政府组织，但却具有企业组织的管理权限和运行机制。在官方话语中，政企统合治理往往被称之为"政府指导、企业主体、市场化运作"。借助市场化运作，管委会与投资公司相互支持和拓展，产生出巨大的治理能量。政企统合作为新城市空间的治理组织，相比传统政府官僚组织，具有更加强大的城市空间建设开发能力。

一方面，政企统合治理规避了国家法律和政策对政府融资的束缚，为地方政府大规模举债融资提供了渠道，极大地拓展了地方政府运作资本的能力。在法律上，地方政府作为主体是无法举债经营的。但是，通过成立城市投资公司，以公司之名义融资，地方政府就可以绕过法律而实现举债 。

另一方面，政企统合治理将企业管理的方式与逻辑融合到了传统官僚体制之中，不仅突破了人员配置的编制约束，也重构了工作人员的激励方式和激励强度，使得"小而精"的管委会实际上拥有了"大而强"的公司支撑。

至此，我们可以明确，政企统合治理本质上是地方政府在现行法律制度下再集权战略的组织呈现。它通过对派出机构和企业组织的统合使用，让两者所具有的组织效能都发挥出来，并通过相互支持来克服彼此局限性。它凭借其独特的组织形式规避国家法律制度，并极大地拓展了政府在资本、组织、人员等方面的操纵能力，因而成为地方政府实现第三区域组织化的普遍模式。

第三区域政企统合治理的绩效相对性

政企统合作为第三区域集权化战略下普遍采用的组织模式，其治理绩效究竟如何？调查发现，第三区域政企统合治理呈现出明显的绩效相对性。这种治理绩效的相对性，可以从区域经济发展、政府体制改革以及社会秩序维护三个维度加以辩证分析。认识政企统合的绩效相对性，不仅是对过往实践的反思，更是对未来改革的定位。

第三区域政企统合治理的有效性分析

首先，在政企统合模式下，权力与资本在地方政府的主导下实现空间集聚，使得第三区域经济高速增长，成为我国经济发展的增长极。目前全国每年的GDP增长量中，有近五分之一是由国家级经济技术开发区贡献的。

其次，在政企统合模式下，管委会秉承企业家精神，通过整合层级间与部门间资源，一定程度上克服了职责同构所带来的体制矛盾。

最后，在政企统合模式下，管委会及其投资公司与乡镇街道基层之间的分工协作，有助于实现第三区域中发展与稳定的平衡。

第三区域政企统合治理的局限性分析

首先，在政企统合模式下，地方政府无序性的举债融资与选择性的执法行为严重影响了市场秩序的形成，阻碍地方经济的可持续发展。

选择性执法也是政企统合治理的必然结果，导致市场非制度化竞争，进而造成腐败交换的网络化扩散。

其次，在政企统合模式下，管委会体制与传统政府体制之间，存在着诸多的矛盾冲突，严重制约了政企统合的治理效果。

最后，在政企统合模式下，乡镇街道接受管委会与传统上级政府部门的双重领导，这可能导致其行为逻辑的严重扭曲，且随着第三区域的快速扩张而日益凸显。

结论与反思

改革开放以来，市场化、民主化、分权化日益成为政府治理理论与实践的主旋律。然而，开发区、新城、新区等第三区域却呈现出高度集权化的政企统合模式。研究表明，就第三区域开发建设而言，地方政府再集权化有助于优化决策和协调、保障资金的持续投入、克服集体行动困境等等。政企统合模式，作为集权化战略下的组织设计，在公共物品短缺而地方政府财力不足的情况下，有力地推动了城市开发与经济建设，但随之而来的债务风险、市场失序、权力腐败、管理体制冲突、社会不稳定等诸多问题，也严重制约着第三区域的可持续发展。再集权战略的合理性受发展阶段和治理领域的限制，随着第三区域开发建设的逐步完成，它也将逐渐丧失其存在的合理性。

第三区域集权化战略及其政企统合模式，是中国转型期国家治理体制变迁的历史产物。完善亦或替代这种治理模式，取决于国家治理体制的变迁过程，包括央地府际权力体制、土地产权体制、公共财政体制以及绩效考核体制等。未来研究需要进一步分析这些制度的演变与互动，从而深化学界对第三区域的理论认识。

本文系国家社科基金重大项目“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”成果，由陈国权、毛益民发表于《政治学研究》2015年第2期，北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便删去所有参考文献。

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