李强：什么样的政府是密尔眼中大众参与和精英统治的完美结合？

2017-04-03  

李强：什么样的政府是密尔眼中大众参与和精英统治的完美结合？

当代不少西方学者在论及密尔的民主理论时指出，密尔尽管满腔热忱地赞颂民主参与的原则，但在实际制度的设计中，却更倾向于精英统治的原则。密尔赋予精英阶层巨大的政治影响，以致使密尔所设计的民主制度带有强烈的权威主义色彩。

文/李强

北京大学政府管理学院教授

北京大学社会科学调查中心主任

       达尔（Robert Dahl）认为，人类社会迄今已出现过两种不同的民主理念与实践。第一种民主的理念与实践是与直接民主联系在一起的。古代雅典的制度、罗马共和国的制度以及文艺复兴时期意大利城邦的制度，都在不同程度上体现了全体公民直接参与政治决策的原则。达尔将古代这种民主理念与实践的出现称为民主发展中的“第一次转型”。随着近代民族国家的出现，民主制度的理论与实践出现了“第二次转型”，其实质是在比城邦国家疆域更大、人口构成更为复杂的民族国家中建立民主制度。作为第二次民主转型的重要特征之一就是代议制政府的观念与实践取代了直接民主的观念与实践。

       18、19世纪是民主理论实现“第二次转型”的关键时期。在卢梭的《社会契约论》（1762年）中，人们依然可以看到“第一次转型”期间民主观的痕迹，卢梭明确主张直接民主的制度，批评代议制政府。但在卢梭之后的几十年中，代议制政府的观念愈来愈深入人心。詹姆士·密尔声称代议制政府是现代社会的重大发现，它包含了对民主理论与实践中所有主要难题的解决方案。到了约翰·密尔，民主制与代议制几乎变成同义语。在密尔看来，现代社会切实可行的民主制只能是代议制，这是毋庸置疑的。

密尔并没有着力论证代议制民主相对于直接民主的优越性。在他看来，这是显而易见的。他讨论的重点是如何构建一个理想的代议制民主。

       密尔认为，理想的代议制民主应该体现两条基本原则：参与原则（the principle  of participation）和能力原则 （the principle of competence）。为了体现参与原则，密尔提出两方面的具体建议。首先，选举权应进一步扩大。密尔在原则上赞成普选制，他认为，无论从保护性功能还是从教育性功能的角度来考虑，任何一部分公民都不应该被排除在政治运作之外。其次，密尔也希望在尽可能的情况下鼓励公民直接或间接地参与政治决策。公民参与的主要途径有二，其一，公民可以利用新闻与出版自由表达自己的利益与意见，并最终影响政府的决策；其二，公民可以向其代议员表达意见，从而影响政治决策。

       然则，密尔又认为，大众参与只是构建一个理想政治制度的必要条件，而不是充足条件。若不加限制，代议制政府可能产生两种“积极的缺陷”：“第一，议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分；第二，有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险。”密尔对第一种缺陷尤为关注。他的许多讨论都是针对这一缺陷而发的。

       密尔认为，政府智力条件不足会导致政府效率低下。诚然，密尔拒绝接受19世纪流行的一种观点，即君主制与贵族制会比民主制有更高的效率，会具有更高的政治技能。但他认为，官僚政治可能在效率方面与民主政治匹敌。而且，“就政府的智力属性而论，······官僚政治的政府在某些重要方面处于大大有利的地位”。但是，官僚政治具有若干不可克服的弊病。其中危害最大、“通常招致其衰亡的弊病是例行公事”。而政治的普遍法则是，“凡是例行公事的东西都丧失生命力，不再具有其内部起作用的精神”，惟其如此，“官僚政治总是倾向于变成腐败政治”。

       密尔在讨论官僚政治时，是把官僚政治作为一种独立的制度，而不是把它作为民主制或君主制、贵族制内部的制度。正是基于这一前提，密尔明确指出，如果在代议制政府与官僚政治之间进行选择的话，代议制政府当然是最佳的选择。但是，密尔已经意识到，官僚政治与民主制度有结合的可能。他指出，假如能够在代议制政府的基础上尽可能多地吸取官僚政治的长处，那么，政治制度便会既有全体人民经过其代议员监督政府的优点，又有“由受过专业训练的熟练人员管理事务的巨大好处”。

       密尔这里所谓的官僚政治与民主制度的结合，实质上指的是在参与原则之上引入精英统治的原则。他认为，政治运作需要高度的知识与技能。因此，具有较高智力与道德能力的精英阶层应该在政治运作中扮演比普通人更为重要的角色。这样，一方面，政府可以提高效率，更好地保护公共利益；另一方面，精英人物卓越的智力与道德能力可以作为示范，引导整个社会道德与智力的提高。就强调精英人物在政治中的作用而言，密尔与柏拉图的观点颇为相似。密尔曾论及柏拉图关于贤者治国的理念。他认为，柏拉图学说的长处是，他看到政府管理需要特殊的技能与能力，但缺点是拒绝承认所有公民掌握政治权力的合法性。柏拉图夸大了普通公民政治上的无能，并不适当地假定统治者可能正确。

       根据大众参与和精英统治结合的原则，密尔设计了理想的代议制政府的模式。这一模式包括有关选举权、议员职责以及议会职能三方面的规定。

       密尔关于选举权规定的核心是“通过或多或少有限制的选举权来限制代议制的民主性质”。他的主要目的是造成富有阶级与贫穷阶级在议会中的平衡，并在广泛参与的前提下最大可能地保证议会的道德与智力水平。为了实现这一目标，密尔提出两方面的措施。第一，密尔主张，在实施普选制时，某些阶层的人不应该享有选民资格。尽管从原则上说，“在一个充分发达和文明的国家里，不应当有贱民，不应当有被取消了资格的人”，但为了保证代议制政府的健康运作，有理由排除某些人的选举权。譬如，“任何不会读、写以及······不会作普通的算术运算的人”不应该有选举权；不纳税的人不应该有选举权；“领取教区救济”的人不应该有选举权。第二，密尔主张，对于那些在道德与智力上具有超常能力的人应赋予一票以上的选举权。密尔设想，某些技术性、智力性职业的从业人员、大学毕业生、各种较高级学科的讲师、牛津和剑桥大学“地方”或“中等”考试的合格者等应该被赋予“两票或两票以上的投票权”。

        密尔对代议员的职责作了诸多限制。密尔区分了“代议员”（representative）和代表（delegate）两个不同的概念。他沿袭柏克（Edmond Burke）的观点，认为公民选举出的议员应该是“代议员”，而不是“代表”。二者的主要区别在于，“代表”实质上是“选民派往议会的使节”，时时事事“受选民对他的指示的约束”；而“代议员”则是选民的“专职代表”，“即不仅有权代替他们行动，而且有权代他们判断该做的事情”。这就是说，代议员实质是一种受托人，他们由于自身超常的能力与高尚的人品而被选民选择为“代议员”。选民在选举之后，“不应该要求代议员按照选民的判断去行为，正如人们不能要求自己选择的医生按照自己的理解开处方一样”。相反，代议员应该有充分的自主权，可以在任职期间不依赖选区的意志而自由行为。选民对议员的唯一制裁手段是在下一次选举中对他投反对票。除此之外，选民不应有任何干预代议员的权利。

       密尔关于议会权力的规定也反映了同样的精英主义倾向。密尔主张，议会作为人民选出的代议制机构，无疑应该掌握国家的最高权力，对国家事务行使最后的控制权。但是，“人民议会应该控制什么是一回事，而它自己应该做什么则是另一回事”。“对政府事务的控制和实际去做这些事务，其间有根本的区别。”议会的主要职能不是直接处理某项政府事务，“而是设法让别人把该项工作做好”。具体而言，密尔认为，议会不应该干预行政机关的事务；除了决定内阁总理和少数重要阁员外，不应该试图干预内阁成员的任命；而且，议会也不应该直接参与立法事务。立法的具体事务应交给由少数专家组成的委员会承担。议会的职能只是通过或否决委员会草拟的法案，而不应该“用他们笨拙的手”修改或补充法案。

        议会的正当职能不是管理，“而是监督和控制政府”。这主要意味着，议会有责任“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且如果组成政府的人滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人”。除此之外，议会的另一项职能是表达意见。它“既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会”。在这个意义上，议会确实是它的批评者所讥讽的那种“清谈和空谈的场所”，但这种清谈在密尔看来是至关重要的。通过清谈，各种政治力量都可以将自己的利益和意见充分表达出来，并和反对者进行公开讨论乃至辩论。在讨论和辩论中形成在“国民中占优势的意见”，这些意见将成为政治家制定其政策的依据。

       密尔在对议员和议会的职能作出诸多限制的同时，强调行政部门应有相对独立性，文官制度应保持稳定与专业化，强调专家在立法与行政中的作用。密尔希望以行政部门、文官制度、专家参与制度最大限度地体现精英统治的原则。

       当代不少西方学者在论及密尔的民主理论时指出，密尔尽管满腔热忱地赞颂民主参与的原则，但在实际制度的设计中，却更倾向于精英统治的原则。密尔赋予精英阶层巨大的政治影响，以致使密尔所设计的民主制度带有强烈的权威主义色彩。有的评论者甚至怀疑密尔是否可以被恰当地称为民主派。密尔这种对精英统治的特殊钟爱既反映了一个政治家的实用主义特征，也反映了他对当时无产阶级争取政治权力的敌意，这不能不说是一种阶级局限性。

        本文整理自李强教授发表在《北京大学学报（哲学社会科学版）》上的文章，原标题为《大众参与和精英统治的结合 ——约翰·密尔民主理论述评》北大政治学（微信号：PKURCCP）有删改。

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