黄恒学：事业单位管理体制创新的思考

2017-04-21  

黄恒学：事业单位管理体制创新的思考

当前，事业单位存在着资源浪费和效率低下等诸多问题。针对事业单位官僚化的倾向，事业单位既不能片面行政化与官僚化，也不能单纯的企业化和市场化，而应该进一步解放思想，厘清思路，明确改革的目标和方向，构建与中国特色社会主义市场经济体制相适应的现代事业管理制度，实现事业单位管理创新。

文/黄恒学

北京大学政府管理学院教授

当代中国的市场化改革，是一场深刻的社会革命。市场化的实质就是社会化，而社会化的根本特性就是社会分工。三十年来中国市场化改革的过程，就是当代中国社会组织功能及其权责利关系逐步分化的过程。市场经济是一个多元化的经济体系，市场经济条件下的社会组织形态也是一个多主体、多目标、多功能、多机制、多规范的多样化社会组织生态。因此，要建立和完善具有中国特色的社会主义市场经济体系，就必须逐步实现合理的社会组织分工，就必须构建与之相适应的社会组织制度，明确划分和规范各类社会组织的法律主体地位、活动目标和范围、运行机制和行为准则，使其各就各位，各司其职，各行其权，各负其责，各担其险，各循其规，各守其法，从而构建一个和谐高效的社会体系、社会机制和社会秩序。

“事业单位”是计划经济体制的产物

“事业单位”是我国传统计划经济体制下形成的一种特有的社会组织形式，集中体现了传统社会体系的“一体化”和“单体化”的基本特性。所谓社会组织的“一体化”，也就是没有明确的社会分工和权责利的分化。在过去一体化的“大锅饭”体制下，党政军民学一体化、工农兵学商一体化，党政不分、政企不分、政事不分、企事不分、党事不分、中央地方不分、大小不分、公私不分，造成了一种高度单一化的集事、集权、集责、集利、集险、集规、集法的集中体制。

在市场化改革的过程中，整个社会组织体系逐步在社会分工的基础上实现分化，从“一体化”走向“多体化”，从“单体化”走向“分体化”。市场经济是一种多主体的多元化经济，一是要求建立众多相互独立的市场主体，以形成市场竞争的基本格局，调动全社会成员的积极性、主动性和创造性；二是要求严格划分社会利益主体的公私界限，形成私益组织、互益组织和社会公益组织并存的多元化社会组织体系，更好地促进社会的公平与正义的实现。

事业单位改革的分化和剥离

我国事业单位改革也先后经历了一系列的分化和剥离。本轮事业单位改革依据“还政于政”“还企于企”的基本原则，对原有“事业单位”进行分类改革，保留下来的“事业单位”主要包括从事社会公益服务的组织机构。经过多次改革以后，初步实现了“政事分离”“企事分离”“政企分离”和“事事分离”。在明确社会分工的基础上，进一步理顺了社会权责利关系，转换和明确了各类社会组织的基本职能。

但是，社会组织主体分化改革依然面临很多问题，需要进一步探索和研究，从而找到改革的目标、方向和路径。当前，事业单位仍然存在着资源浪费和效率低下等诸多问题。为了提高事业单位的服务质量和效率，强化事业单位内部管理，针对事业单位官僚化的倾向，有人主张实行事业单位企业化管理。事业单位既不能片面行政化与官僚化，也不能单纯的企业化和市场化。而应该进一步解放思想，理清思路，明确事业单位改革的目标和方向，构建与中国特色社会主义市场经济体制相适应的现代事业管理制度，实现事业单位管理创新。

以现代公益事业管理制度体系为突破

中国历史上开明君主严于律己、虚心纳谏，能够领导统治集团达到较高程度的清廉与高效，贞观之治就是最有名的例子。但是专制制度的根本缺陷使它必然走向衰落，中国历代专制王朝的盛极而衰已经无数次地证明了这一点。世界其他文明国家的历史也证明了这一点，这就是为什么民主是世界发展潮流的原因。

根据市场经济发展的一般规律，借鉴国际管理的共同经验，根据我国事业单位改革的实际情况，我们的改革应着眼于社会主体组织的进一步分离，明确区分和规范不同类型社会组织的地位、目标、功能和性质，构建现代公益事业管理制度体系。这里所说的“现代事业管理制度”，是与“现代企业制度”“现代政府制度”相对应的一系列的社会公益组织体系与制度的总称，主要包括现代事业法人与组织制度，事业投资制度，事业领导与决策制度，事业财务制度，事业人事制度，事业评价制度，事业监管制度，事业运行制度，以及其他有关事业管理的各种政策法规等等。

第一，要进一步推进市场化改革，深化和细化社会组织分工、分权、分责、分利、分险、分法和分规，明确规范各类社会组织的社会地位、功能、职责、运行机制和行为规范，建立公正规范的公益事业机构的法人制度，创造良好的事业组织发展环境。只有建立相对独立的公益事业法人制度，才能确立公益事业机构的社会主体地位，促进和保障公益事业的自主发展和创新的动力，从根本上摆脱过去事业单位行政化、官僚化和片面商业化的弊端。

第二，要进一步推进和深化公共投资体制改革，开放公共投资领域，制定必要的投资政策，引导和鼓励私人投资公共服务，逐步建立多元化的公共投资体系，从而扩大公共投资来源，导入市场竞争机制，增强公共事业发展的活力。既要建立健全社会公益组织的筹资体系与机制，又要从法律、法规、政策上保障公益组织独立自主地使用各种不同来源的资金，依法保护社会公益组织的合法资产，防止公共资产流失和浪费。这样就有利于克服传统体制下形成的事业单位单一化、行政化与官僚化的倾向，增强事业单位发展的动力与压力。

第三，要积极推进事业单位的领导体制与决策机制改革，建立规范高效的事业领导体制与决策机制。公益事业管理既不同于政府管理，也不同于企业管理，为了增强事业单位发展的活力，应该广泛地招贤纳士，造就和培养一大批高境界、高水平、高素质、高能力的现代事业管理人才，培养和发展一大批热心公益事业管理的事业家，取消事业单位及其领导干部职务的行政级别，改变过去那种长期以来所形成的事业单位领导的行政化与官僚化的行为习惯与思维模式，克服事业单位官本位的倾向和习气。同时，公益事业家的使命也不同于企业家的使命，不能单纯追求片面的和短暂的经济效益，而应该致力于服务社会公众，实现公共价值。

第四，要进一步实现政事财务分离，建立独立规范的现代事业财务管理体系。彻底改变过去那种事业单位财务管理行政化的做法，建立更加灵活和高效的事业财务管理制度，包括预算拨款制度、成本核算制度和财务控制制度等，从而提高事业单位的运行效率。当前，我国事业单位普遍存在资金不足、资源浪费和效率低下的现象，直接影响到社会公益事业的持续健康发展，为了改变这种现状，应该加速推进事业单位财务制度改革，扩大事业单位依法理财的自主性和积极性。

第五，要进一步深化事业单位的人事制度改革，建立现代事业人事管理制度，包括事业单位的用人与招聘制度，工资与福利制度，职务晋升制度，激励与保障制度，从根本上打破传统事业单位吃大锅饭的局面，引入竞争、约束与激励机制，调动事业单位从业人员的积极性、主动性和创造性。当前，我国事业单位普遍存在人浮于事，人不干事，人才匮乏，人才闲置和浪费等不正常的现象，只有切实推进事业单位用人机制改革，才能充分调动和发挥各方面人才的潜力和活力。而我国绝大多数专业技术人才都聚集在各类事业单位里，因此，事业单位人才的管理，直接关系到整个国家人才战略和创新战略的实施。

第六，要进一步改进和完善社会公益事业评价体系，建立多主体、多层次、多形式的评价体系，建立科学、合理、客观的的评价标准。改变过去那种单一的行政评价体系，从而促使事业单位改变官僚化的行为模式和作风，促使公益事业机构不断提高效率、不断提高服务质量。对于运行绩效良好、社会公信力强的社会公益组织给予适当的政策、物质或精神方面的奖励；相反，对于违反社会公益组织准则，以公益为名谋私益，运行效率低，服务水平差的事业单位，要给予相应的惩处。建立和完善社会公益组织的监督、评价和奖惩机制。

第七，要进一步扩大社会公益事业单位的运行管理的自主权，包括投融资的自主权，理财的自主权，依法分配的自主权，人事管理的自主权，内部组织结构和管理制度调整的自主权，公共服务创新和发展的自主权，切实调动事业单位自主发展和创新的积极性、主动性和创造性，增强事业单位自主发展的能力和活力，更好地适应社会公益事业发展的需要。

第八，建立多主体、多元化、多层次的社会公益事业监管体系，包括人大监督，行政监督，审计监督，公众监督等，确保社会公益组织的公益性、公正性、公开性和公平性，更好地实现社会公平和正义。当前，我国事业单位普遍存在公私不分、公权私用、公物私用、公财私用、假公济私、化公为私、效率低下、服务不良等诸多与其公益性质和目标不相符合的现象，却很难从根本上得到纠正。究其根源，依然是整个社会组织体系分工不清和权责利关系分化不明所造成的。

总之，只有建立现代公益事业管理制度体系，才能够克服传统“事业单位”行政化、官僚化的弊端，并有效地避免公益事业机构改革过程中单纯企业化与商业化的倾向，从而不断提高社会公益组织的效率和服务质量水平。也只有建立和完善现代公益事业管理制度，才能够建立和完善中国特色社会主义市场经济体系，促进社会政治、经济和文化的全面协调发展。

        本文为作者发表于《人民论坛》2010年35期的文章，北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节。

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