张长东：党政关系现状分析

2017-12-08  

张长东：党政关系现状分析

 

文/张长东

北京大学政府管理学院 副教授

 

 

政党是现代国家的重要政治组织，是现代政治体系区别于传统政治体系的一个主要标志。而党政关系也是现代国家政治体制的一个重要制度，很大程度上影响一国治理质量的高低和政治发展的轨迹。党政关系对我国的社会主义政治体制而言更是居于核心地位。从历史上看，党政关系关系到政治发展的各个方面，如建设社会主义民主、依法治国、提高执政能力、改善政策制定和执行，以及防治腐败等等。因此，党政关系也吸引了很多政治学和法学学者的注意，研究成果非常多。这些研究讨论了我国党政关系的历史和发展，党和政府各自的特性、任务和职能，探讨并尝试提出了党政关系该如何改革并最终形成何种状态，取得了很好的成果。但是，除了讨论党政关系的历史发展时会稍微提到一些实证资料外，这些研究大多数着重于或局限于规范性探讨，而缺乏对近期的发展和现状作系统翔实地描述和分析。本文将尝试在理论的指导下，从实证的角度来分析党政关系的现状和近期的发展。本文的第一部分将简短地探讨党政关系的理论，尤其是不同的党政关系模式。第二部分主要是按照层级，从中央到乡镇，对党政关系现状和近期发展的实证描述和分析。结论部分将讨论党政关系现存的一些优点和问题，探讨如何进一步改进党政关系。

 

 

 

 比较视野下的党政关系

 

要分析理解我国的党政关系及其发展，首先的办法就是将其放在一个比较的、历史的视角之下，分析对比其他国家的党政关系，然后比较其长短得失。当然，在比较分析的过程中，我们要注意各国自己独特的历史遗产和国际环境对其党政关系的影响，并尊重各国党政关系的独特性。但独特性并不能抹杀一般性。

 

一党制下的党政关系在很多方面和竞争性政党制下的党政关系相似：执政党组阁并制定政策，通过其任命的各部部长贯彻执行其政策方针。其区别点主要在于在竞争性政党体制下，文官系统是政治中立的；而在一党制下，文官系统中许多文官都是执政党党员，其中级别较高的官员都不是纯粹意义上的文官（事务官员），而是党的组织部门统一管理、考核和任命的政务官员。党对政府人事权的掌握有利于更好地动员整个党政系统，但潜在的风险是可能造成泛政治化的结果，将属于行政的事务政治化。人事权集中于党委的同时也在一定程度上限制了政府首脑（总理）的组阁权，从而影响行政效率。另外，一党制下，除了作为政务官员的部长担负着领导本系统的责任之外，通常还设有党组来监督贯彻党的方针政策。

 

当然，即使是西方发达资本主义民主国家，其今天的党政关系也不是一日形成的，而是经历过多次改革和调整。以美国为例，十九世纪时，政党分肥制非常盛行。一个新的总统上台，就会把其支持者（本党人）安插在各个位置而排斥敌对政党的人，这往往意味着各级行政人员的大洗牌，甚至连一个邮递员都可能会被更换。其结果是行政低效和腐败盛行。直到十九世纪末二十世纪初，随着民众的觉醒和媒体、智库的批评，这一现象才得到有效改善。而其关键的一点，是建立了一个现代的文官体系，文官的录用、考核、升迁都程序化了，保持中立且脱离于党派之间的政治斗争。

 

从历史的角度来看，中华人民共和国成立后我国的党政关系经历了三个阶段：改革开放前的党政不分、以党代政，八十年代短暂的党政分开的改革尝试，和八十年代末开始的以党统政。改革开放以来，在邓小平同志的领导下进行了党政分开的改革尝试，但是党政分开的改革尝试因为出现了各种政治经济社会问题而中止了。党的领导人开始反思党政分开，并于党的十四大后逐渐确定了以党统政的思路。党的十四大根据实际工作的需要，恢复了十二大党章关于在中央和地方国家机关、经济组织和文化组织中成立党组的规定，并增写了其讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作的内容。党的十五大通过的党章完全继承了十四大党章有关党组的性质、地位和基本任务的规定。党的领导人也先后提出了一些加强党的领导的重要思想，如江泽民代表党中央做的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》的报告和胡锦涛关于加强党的执政能力的报告，都反映了这些思路。那么，党政关系现在到底是什么样一个情况呢，有哪些优点，又带来了哪些问题？这是下文将要分析的内容。

 

 

 不同层级的党政关系现状

 

八十年代后期以来，党政关系的基本原则是党委集体领导，统筹全局，政府执行。从制度层面上看，党的领导是通过党的各级代表大会及其常务委员会（中央层面还有中央政治局）讨论并制定重大的方针政策，通过将党的方针政策通过党的领导下的各级人大及其常委会而上升为国家法律（中央层面）法规（地方层面），通过党对政府首脑及各部门领导人的任命考核以及监督，通过党设在人大和政府的党组等方式实现的。但是在不同的行政层级，党政关系还是存在着一些较大的差异，所以此处我们将按行政层级分开来讲。在县及县以上层级，由于党政机构设置相对完整，党政关系的相似性较多。但因为地方党政领导人考核体系的存在，尤其其承担的经济发展的任务较重，越到基层，领导人集权的现象更为明显。乡镇一级则因为党政机构设置不完整且承担着沉重的执行任务，党政合一的倾向更为明显。

 

 中央党政关系

 

在中央层面，党和政府的分工相对更为明确，党的领导的制度化程度也相对较高。相比于改革开放之前党代会长年不开，个人决断取代集体领导的状况，改革开放以来，党代会的召开常规化了，制度化程度也提高了。党的集体领导制度也得到了强化，政治局和常委会会议制度走入正轨，规模也逐渐扩大，中央政治局及其常委会的作用更加突出。另外就是在党政分工中，政府主要承担经济建设和管理的工作。

 

除了党委加强了对公安部门的直接领导，同时，归属于国务院的监察功能更多的隶属于党的纪律检查委员会。无论是监察局和新成立的预防腐败局，都在纪委的统一领导下，由纪委副书记兼任局长且其他工作人员都是纪委工作人员，属于三块牌子，一套人马。其他“口”的组织情况也类似，譬如，人事部的部长一般由中组部的副部长兼任，而广电总局、文化部及其下属的重要的（部级副部级）新闻媒体的领导，要么是由主管意识形态的中宣部的副部长兼任，要么也是来自宣传部。而宣传部的直接领导则是主管意识形态工作的政治局常委，这个始于十六大的变化在党的十八大得到了保留。

 

 八十年代以来党政关系的另一个变化就是通过强化人大这一最高权力机构来行使党对政府的领导和监督。由于中国采取了议行合一的政体形式，作为执政党的中国共产党可以通过人民代表大会这一权力机构，通过法律法规的形式，将自身意志上升为国家意志，实现对政府的领导。而政府则需要按照人大制定的法律法规行事，主要领导人员（经党提名后）由人大选举产生，向党的领导的人大负责并受其监督。全国人大制定了包括《行政法》、《中华人民共和国行政诉讼法》在内的一系列的法律法规，对政府行为进行规定和制约，并提供公民在遭受行政侵权时的法律救助方法。通过加强人大制度建设和立法建设，建设社会主义法制国家，党也加强了对政府的领导。但是全国人大也将很多重要权力（如税收立法权）下放给了国务院及其部委，后者还往往通过行政条例等方式绕开全国人大及其常委会行使权力。这些都是进一步改革中需要注意的问题。

 

党对全国人大的领导作用主要是依据其作为执政党（类似于绝对多数党），通过对人大常委会组成人员人选的提名、通过人大中的党员代表和领导非党员代表选举人大常委会组成人员来实现的。同时，另外一个领导方式则是通过人大常委会的党组来实现的。需要指出的是，虽然人大建设取得了很大进步，但是其对政府的监督的力度还非常有限，人大代表参政议政的力度也有待加强。

 

相对于党的全面领导，国务院的主要职能是领导经济建设，实行经济管理，这是当前党政职能分工的主要体现。这一分工在国务院会议的议事日程上得到了很好的体现。以朱镕基1998年就任总理时召开的国务院第一次全体会议为例，其中提到的内容除了当时列为主要工作的政府机构改革之外，都是关于经济工作的。2000年朱镕基在国务院第五次全体会议上的讲话，也是主要围绕经济建设展开。当他谈到加强廉政建设，深入开展反腐败斗争的时候，也是按照中纪委全体会议的部署展开的，体现了相对于经济建设，国务院在这一领域的从属地位。中共中央政治局下设几个领导小组，负责经济、外事和国家安全、对台问题等的领导和决策，其中国务院主要领导担任中央财经领导小组的领导职务，下设中央财经领导小组办公室，由相关部委负责人组成，是中国经济决策的最核心部门。但是中央财经领导小组需要向政治局报告工作，并由政治局集体决定重要的经济政策。其他领导小组的领导职务由非国务院领导的常委担任。从这个分工上也能看出国务院主要是负责经济工作。

 

党对国务院的领导还体现在政治局成员的组成上，国务院的主要领导（总理、副总理）都是政治局委员，总理和常务副总理则同时是常委，都是党的重要决策机构的成员。这样的交叉任职，根据民主集中制原则，既有利于将政府的声音反映到党的决策机构中，也有利于贯彻党的决定。

 

县级党政关系

 

县级政府是一级小而全的政府，设有除了国防和外交之外几乎所有的党政机构。而且县一级党政起着承上启下的作用，由于乡镇一级机构设置不全，权限有限，许多问题都集中在县一级处理，由于直接影响到地区发展和社会稳定，因此地位非常重要。县级党政关系大体上和省级的党政关系一致，但也存在一些差异，本节重点分析这些差异：县委书记往往大权独揽，缺乏党政分工；县委书记兼任人大主任；县级人大的地方创新。

 

和上级一样，县级党委也是全面领导本县各项事务。那么，县委的权力到底有多少呢？由中纪委和中组部牵头的全国“县委权力公开透明运行试点工作”的三个试点县之一的河北成安县，列出了“全国第一张县委书记权力清单”：“‘在将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的基础上，成安的县委职权被定为50大项，其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类两项。’由此前的县长升任县委书记的张臣良的职权被确定为27项，其他常委职权共158项，县纪委、县委部门职权共110项。”

 

由于书记权力过大且对县委书记的监督严重不足，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”，因此县委书记也成为了腐败高发人群。为此，中纪委、中组部于2010年底联合印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，通过选择试点，对县委书记的权力进行限制和监督，并促使其透明化。

 

在县一级，县委书记是否兼任人大主任在全国乃至同一省内都没有统一规定。其中，少数民族地区一般不兼任，安徽、江苏、湖北三省则明确规定兼任。而陕西在2007年，湖北在2011年分别出台文件，规定市、县(区)人大常委会主任不再由书记兼任。根据笔者的调研，结合媒体的深度报道，我们分析一下书记兼任人大主任的好处和坏处。

 

好处是借助于书记的权威，人大也变得更有权威了，对政府进行监督也更有效力了。同时，更有利于人大配合党委的决策，尤其是人事方面的任免。同时，人大工作人员的升迁机会也变得更好，这也有利于调动其工作积极性。但是，书记兼任人大主任是把双刃剑，其弊端则是相比于专职人大主任，书记更关心贯彻党委决定而不是加强对政府监督。而专职人大主任则对人大制度建设和创新更有想法和积极性，也有利于提高人大代表的积极性，从而提高对政府监督的效力。书记不兼任人大主任同时也有利于改善书记过于集权的现象，更符合邓小平当年提出的分权思想，有利于加强党的领导，加强人大对政府的监督。

 

县级人大是地方治理改革创新的理想场所，一方面是因为县级人大代表是直接选举产生的，相对更有独立性；另一方面是县级人大和政府的决策对当地影响很大，利益攸关，因此人大代表更有积极性参与人大的讨论和监督。一个很好的例子是浙江温岭市（地级市）的民主恳谈会及由此发展出来的参与式预算改革，成功地加强了人大对政府乃至党委的预算权力的监督，提高了效率，减少了浪费，遏制了地方政府债务的增长并逐步减少了地方债务。

 

 乡镇党政关系

 

 

乡镇一级的党政关系和上级政府比起来差异很大。从乡镇的角度看，虽然在形式上党政机构分设且各有分工，但实际上党政是缺乏明确分工且高度合一的，一切活动都是党委统筹安排。除了前面提到的党委书记管人事，（作为党委副书记的）政府领导管财政这个各级地方政府都存在的不成文的分工之外，所有的分工都是模糊的、非制度化的。在乡镇一级，党委和政府的一体化明显得到了强化。这种一体化体现在很多方面。在会议的组织过程中，大部分会议都是党政联席会议，党委或者政府很少单独开会，会议也往往是书记主导；在政府的日常运作中，各个部门都围绕“中心工作”统一安排工作，专业化分工并不明确；在工作人员的调度配置上，也高度一体化，譬如说党政办公室是合一的。究其原因，如许多乡镇政府工作人员所说的那样，乡镇政府承担了大量的政策执行任务但是机构编制又不像上级政府那样完备。“上边千根线，下边一根针”，乡镇政府只有动员大部分工作人员，才能完成上级交付的“重点工作”。如果在乡镇一级也设立和上级相对应的机构，那么乡镇政权的规模需要扩充好几倍。 

 

在乡镇一级，人大代表团和党政的分工也很模糊。作为三个正科级干部之一，人大代表团主席是乡镇党委委员且排名第三。由于其在党内的位置且乡镇人大的权力有限，人大代表团主席往往手握重要的实权，分管具体行政事务，“虚职不虚”。譬如，笔者在浙江省某县调研的时候，发现当地一个镇的人大代表团主席分工负责镇里的两大重点建设项目。这一点是乡镇区别于其他地方政府之处，但人大代表团主席参与具体行政事务同时也会削弱乡镇人大对乡镇政府的监督。

 

 

 

 总结与讨论

 

上文我们分析了不同层级的党政关系的现状。我们发现越往下，党政分工越模糊，权力的制度化水平越低。这和基层党政的规模和工作性质，尤其是压力型体制下越是基层党政机构，承担越重的压力相关。

 

以党统政的优点是思想统一，行动有力，有利于发挥民主集中制，更好地协调多个部门从而提高效率和效能，这在国务院大部制改革不易推动的情况下，显得尤其重要。但同时以党统政容易回到一元化领导，造成邓小平指出的权力过于集中、造成家长制、官僚特权的危险，同时也缺乏有效监督，尤其是对党和党的干部的监督，容易造成腐败。这在人民代表大会制度还不够完善、监督作用还不够强大的情况下尤其危险。因此，我们一方面要探讨如何通过加强党内民主，建立起制度化的权力制约机制，尤其是党内权力制约机制，另一方面，继续加强和完善人民代表大会制度，建立人大对政府的有效监督。

 

同样重要的是要加强社会主义法制建设，推进司法改革，加强依法治党和依法治国。推进司法改革的一个可行方法是推动司法独立和垂直管理，使地方法院独立于当地党委和政府，从而中立地监督政府。 但这一改革的推进却面临两个困境，一个是政法委对法院的领导，使得法院的独立依法判决受到限制。另一个困境则是党越来越多地介入行政事务，和政府的角色和职能上有所混淆，但党本身却无法问责，也不受包括行政法在内的国家法律法规的制约。这些都意味着，如何在各个层级进一步调整党政关系，完善党政分工，具有重要的意义。从历史的和比较的角度来看，适当的、合理的党政分权有利于提高党的执政能力和国家治理能力。这些都需要我们进一步的探索。

 

 

        本文2014年4月原载于爱思想网站 http://www.aisixiang.com   原文标题为《张长东：党政关系现状分析》。北大政治学（微信号：PKURCCP）略有删节和调整。

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