杨凤春：行政伦理建设的内外部控制

2017-03-30  

杨凤春：行政伦理建设的内外部控制

以思想教育为主要形式的内部控制策略在中共的反腐倡廉工作中的局限性是显而易见的。这说明即使非常重视行政伦理的建设，但如果仅仅只依靠内部控制的方法，也是远远不够的。从反腐倡廉的需要看，中国需要加强对官员的外部控制。

文/杨凤春

北京大学政府管理学院副教授

北京大学电子政务研究院院长

       行政伦理是公共伦理的一个重要组成部分，指行政主体（包括政府组织及其公务员）在行使公共权力、从事公务活动中所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范的总和，是行政权力主体在行使权力过程中所表现出来的一种特殊的职业伦理。其基本含义包括：个体品质、社会价值、职业道德、公民责任、群体理念、宪政精神，以及能力、社会公平、正义、公民精神、诚实、公正、职责、避免腐败等。

       中共不仅已经认识到反腐倡廉的根本在于重新树立官员正确的“世界观、权力观、事业观”，而且也认为确立正确的“三观”的基本方法是思想教育。“思想教育”的主要实现途径是“学习”以及实行“批评和自我批评”。无论是“学习”还是“批评”，本质上都是动员官员自身的内在能动性，发掘其自身的“善”，因此这实际上是一种内省、内部控制的方式。党试图通过内在控制的方式建立官员的行政伦理。

       然而，内省、内部控制的方法本质上是将对官员行为的评价和惩罚权交付给官员本人，因此官员自己得以成为自己行为的裁判者。在官员具有很高道德修养的情况下，这种个人自由心证式的道德自律可能会对官员的行为发挥实际的控制作用，而在官员缺乏基本道德素养的情况下，这种方法根本不可能发挥作用，而官员的“恶”将会无限制膨胀。

       这一事实进一步涉及更深层次的问题。行政伦理问题的提出本质上反映了公众对官员个人自由意志与公共利益矛盾、冲突的担忧，是公众对官员自由意志不信任的产物，是对官员道德自觉程度的不信任。但是，针对官员道德堕落情况而提出的主要通过内部控制方式提升其道德伦理水平的策略，事实上是重新将对官员行为、责任的合道德性、合规范性评判的权力赋予了官员个人，这就造成了行政伦理本身内在逻辑的混乱。官员一旦成为自身行为适当性的裁判，对官员的监督和控制将不复存在，这种情况即使是在民主政治制度健全的西方也都难以避免，更遑论在腐败现象较为严重的中国。

       因而，以思想教育为主要形式的内部控制策略在中共的反腐倡廉工作中的局限性是显而易见的。这说明即使非常重视行政伦理的建设，但如果仅仅只依靠内部控制的方法，也是远远不够的。从反腐倡廉的需要看，中国需要加强对官员的外部控制。

      相对于内部控制方法的局限性，当前，中国更缺乏外部控制的资源与环境。中国基本的政治制度和法律制度并不支持世界很多国家行之有效的官员外部控制机制的存在与运行。至少在最近可见的将来，中国不会实行英美式的选举政治。这意味着公众不可能通过选举方式形成对官员的监督和控制。然而，在现有的制度框架内，也很难生长其他有效的外部控制方法。在毛泽东时代，曾经发展出具有“中国特色”的公众影响、控制官员的方法和工具，最典型的制度形式是“四大”和“造反”“夺权”。1975年，具有“文革”色彩的有关公众影响和控制官员的公民权利和操作形式被载入宪法。但为时不久，随着毛泽东的去世，这种几乎遭到所有官员阶层一致反对的公民权利规定，很快被从宪法中删除，并随后进一步被定义成为“违法”行为。与此同时，中共并没有随即提供一套具有替代和提升作用的、维护公民权利的、能够有效形成对官员的影响和控制的替代解决方案。迄今为止，公众对官员的监督和控制能力在“制度化”的名义下，实际上呈现出逐步削弱趋势。

       造成对官员外部控制机制缺乏的根本原因，是中国的民主政治建设还处于初步水平。正因为如此，邓小平认为，改革开放的重要任务之一是“······切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”。民主政治建设的落后，意味着官员与公众之间存在着明显的权力相对关系的不均衡，意味着缺乏起码的保障公民行使基本权利的制度条件、途径和机会，意味着公众缺乏必要的工具、手段和途径以影响和控制官员，意味着公众对违反基本职业伦理的官员的无能为力，也意味着失去了公众外部监督和控制的官员，可以完全按照自己的意志和规则自行其是，以至于官员在失去与外部环境的沟通互动情况下，其所具有的行政伦理水平会日渐降低。

      在基本政治制度存在缺陷的情况下，主要依靠内部控制的行政伦理建设的局限性是无法避免的。为反腐倡廉寻找和加强外部控制的资源和途径应当成为下一步反腐倡廉工作努力的重点。然而，要把重点扭转到外部控制机制的建设上来，从目前的情况看，仍然面临巨大的障碍。首先，可用的外部资源稀少。最近一些年，中共一再宣布不会实行西方式的政治制度和政党制度，这使得西方式对官员的行政责任的约束机制失去了存在的空间，而如何健全中国的基本政治制度尚在探索之中，还难以为行政伦理建设提供有力支持。

       其次，传统的群众与官员的关系被遗弃，这使得官员在缺乏与公众内在联系的条件下，得以生长出自足的、封闭的、自以为是的价值观和行政伦理，而完全不受公众的影响与控制。在此情况下，官员行政伦理的建设越来越“内部化”和“技术化”“个案化”。在官员失去与公众的联系与影响，以及官民权益日益失衡的情况下，官员的行政伦理价值必然是扭曲的、缺乏公众政治认同与信任的。

       显然，建设有“中国特色”的外部控制机制、结构，是中共应对愈演愈烈的腐败局面的唯一选择，而且也是根本上提升官员内在基本行政伦理的唯一途径。从各种限制条件看，进行外部控制机制的建设，又是在资源稀少的情况下进行的，这意味着，必然会要求进行政治上的突破。这种突破既要体现为西方政治模式的借鉴，也要体现对传统政治策略的使用。某种程度上，发扬群众路线的传统使官员重新认识到“群众”的存在，并在一定程度上扩大“群众”对官员的影响力，从而形成某种程度的官民融合的政治价值观和政治关系，有可能性更有必要性。

        本文为作者发表于《江苏行政学院学报》2014年第1期的文章，原标题为《行政伦理与中国的反腐倡廉——基于内外部控制的行政伦理视角》，北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便删去所有参考文献。