燕继荣：中国社会治理的理论探索与实践创新

2018-07-12  

燕继荣：中国社会治理的理论探索与实践创新

 

基于国家与社会关系理论的政府与社会的“双向运动”模式可以用以解释中国社会治理的创新探索和实践经验。中国政府应对社会群体事件的努力，展现了“从社会管理到社会治理”转变的轨迹。

文/燕继荣

北京大学政府管理学院 教授

 

 从社会管理到社会治理

在概念上，传统的社会管理指的是政府对社会事务进行管理和控制（management），强调政府对社会的管控；20世纪90年代以来，西方国家所讨论的社会治理主要指的是社会对于社会事务的管理，强调社会自治（social self-governance）。

在中国的语境下，社会治理通常被赋予以上两种内容和要素。有效的社会治理格局一定是政府机制（政府是主体）、市场机制（企业是主体）、社会机制（社团、社区、社工、社企是主体）三种机制多元共治的结果，多元主体的“协商治理”或“协同治理”正是它的真谛。

从理论上说，社会治理比社会管理更有利于实现社会“善治”的目标，特别是在社会发展到一定程度、呈现出多元化差异的情况下，因而倡导从社会管理到社会治理的转变具有积极意义。这一转变实则是官民关系或政府与社会关系模式的转变，是双方互动的结果。一个长期习惯于依赖政府管理的社会，要实现社会治理，必须做到如下几条：首先，在观念上要形成共识——“强政府、强社会”关系模式下的协同治理才是最优目标；其次，在治理主体方面要明确社会主体角色——把治理对象变为治理主体，为政府之外的其他社会主体的成长发展提供空间；再者，在治理体系方面要推进增加系统开放性的改革，建立广泛包容和吸纳非政府主体和非政府机制的制度；同时，在治理机制方面要强化不同系统之间的统一协调性，赋予特定协调者和协调机制更大的协调功能。

 中国政府的积极探索

自改革开放以来，中国政治经济社会领域发生了巨大的变化，随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变，中国社会矛盾和社会问题日益凸显，其表现形式也在不断改变。

面对随着社会经济变化而产生的社会矛盾和问题，中国政府大概做出了如下几个方面的积极反应：

第一，政府管理导向的结构性改革、功能性改革和程序性改革。然而，在压力型政府体制下，政府管理导向的改革也面临着基层治理中权责关系失衡、难以形成整体治理合力的困境。如何克服权责上下不对称和权力部门左右不协调的问题，是政府深化改革的重要任务之一。

第二，政府服务导向的改革。尽快补上公共服务短板，加强政府二次分配是政府这些年努力的方向，而如何避免公共服务政府包揽的新全能主义模式，建立多元供给结构，仍然是政府深化改革的任务。

第三，社会自治导向的改革。中国政府这些年积极推进居民自治、村民自治，并且从开始注重选举以及对选举的监管，逐渐转向注重依靠村规民约、基层事务公开、重大事务集体决策、党员责任制、居民承包制等形式保障基层民众民主管理和民主监督的基层治理。但在实践过程中，由于社会发展不足，国家与社会关系的结构功能出现偏差，存在要么越位包揽，要么撤出不管的困境。建立“强国家-强社会”模式则是努力的方向。

第四，协同治理导向的改革。中国政府大力加强地方之间、党政机构之间、政府内部机关之间、政府与社会之间的协调性，在不同层级和不同事务中探索建立不同的协调机制。

 

 社会治理的中国经验

社会治理是一个综合性的过程，主要包括四个方面的问题或要素：谁来治理？治理什么？如何治理？凭什么治理？其中，“谁来治理”主要讨论的是社会治理的主体问题；“治理什么”主要回答的是社会治理的对象；“如何治理”主要指的是社会治理主体采取什么样的方式来治理社会；“凭什么治理”主要涉及治理主体凭借什么样的工具和手段来实现社会治理。

十多年来，中国地方政府本着改善社会治理的目标，推出了围绕上述治理要素的创新性改革，进行了许多实验性探索，这些探索可以在一定程度上反映社会治理中国经验的特点。

第一，努力打造社会协同治理格局。各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府机制、市场机制、社会机制各司其职，共同分担社会功能，实现有效的社会治理。

第二，充分发挥党组织的引领作用。政党在社会治理中发挥政策动议、组织动员、行动引领的作用，保证社会治理行动的有效实施。

第三，以发展公益组织和公益事业抑制公害事务。以公益化公害、以公益治公害，这是中国社会治理中一条重要的经验。

第四，在基层社会普遍推广网格化管理，打破社会事务中的“破窗效应”。近年来，中国各地政府普遍推广网格化管理，这在很大程度上弥补了既有体系的功能不足。

第五，推进社会事务管理的信息化和网络化，为协同治理提供硬件平台。近年来，各级政府加大信息化和网络化投入，消除信息“孤岛”状况，努力在基层事务管理中实现网络化信息化管理。

第六，以问题为导向，实现治理方式全面创新。针对政府传统管理模式应对社会需求和变化的种种低效、失灵困境，中央政府提出建设“服务型政府”和“法治政府”的目标和要求，以推进市场化、法治化、民主化、社会化进程来改善社会治理。各级地方政府也积极谋求治理方式创新，形成了许多值得推广的经验。

归纳起来，各地治理方式创新的主要途径包括：通过规范政策标准和政府行为来改善社会治理，通过改善公共服务（加大公共投入，推行政府购买等）来改善社会治理，通过制度供给创新来改善社会治理，通过信息公开和程序透明来改善社会治理，通过提高法治执行力来改善社会治理，通过疏通民意表达渠道、吸纳公民参与来改善社会治理，通过矛盾调解和扶贫济困的政策创新来改善社会治理。

 结语

中国的社会治理并非以削弱党和政府原有的强大自主性与资源动员能力为前提，而是在坚持共产党的政治领导、坚持以政府为主导的原则和策略下，以“强政府—强社会”为最优目标模式，其特色性正如官方的标准表述：党委领导，政府主导，社会协同，公众参与，法治保障。

“自上而下的机制＋自下而上的机制”模式——自上而下的管制或政府主导的项目与自下而上的自治或社会主导的项目两方面的结合，看起来构成了中国经验的显著特点，但深入分析，它实际上也具有普遍性。仅从形式上说，法治＋自治正是现代国家治理两个不可或缺的机制和要素。这种双向互动模式也表明，政府是一个国家最主要的管理者，因此，制度供给是政府的主要责任。但是，必须明确，政府不是制度的唯一供给者。在许多情况下，社会组织和团体作为社会参与者，它们所提供的制度供给（特别是在基层社会管理和公共服务供给方面），可能比政府所能提供的制度供给更加有效。

社会治理的核心问题无非两个：一个是“公益”事业如何促进，另一个是“公害”事务如何治理。“公益”促进的核心问题是如何形成激励机制，把各种社会力量组织和动员起来，打破集体行动困境，让社会成员形成正向的社会合力。“公害”治理的关键是如何落实责任制，以便“及时发现”、“及时矫正”和“及时惩治”，防止“破窗效应”。无论是政党领导，还是政府主导，抑或是社会推动，谁能解决好这两个问题，谁就是能抓老鼠的“好猫”。中国的经验显示，“政府之手”、“市场之手”、“社会之手”齐抓共管是非常必要的。

 

 

        本文原载于《教学与研究》2017年第9期。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

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