2020-05-25
国家建构、国家建设与行政国家
人们一般在国家建设的论域中讨论行政国家问题。这是一个值得商榷的进路。必须在国家建构与国家建设这两个角度同时审视行政国家,才足以完整理解行政国家的相关问题。国家建构需要完成确立行政国家的任务,国家建设需要落实行政效率的目标。这是现代国家结构健全与功能优化的双重要求所注定的状态。它们的关系不是疏离的,而是紧密的。对处在深水区改革的中国来讲,沃尔多与西蒙针对公共行政发出的不同声音,其实对中国都具有同场共在的针对性。中国的行政国家建构与建设,需要同时在结构完善与功能优化两个方面着手。
文/任剑涛
自沃尔多《行政国家:美国公共行政的政治理论研究》一书出版后,行政国家(administrative state)问题迅速成为行政学理论的一个重要问题。沃尔多的行政国家论述,是在美国国家结构已经高度稳定的情况下论及的。它的论述确当性是有基本保证的。但将之挪用到国家基本结构仍然处在建构之中的中国,就会引起误解,让人以为行政国家是一个可以独自建构和优化的国家形式。基于此,将沃尔多的论述分别运用于成熟与建构中的现代国家,可以体现其理论的普适性和差异性。可以说,在国家建构与国家建设的不同视域中审视行政国家问题,有助于人们更加准确地理解行政国家结构建制与功能优化问题。这对处在行政改革深水区的中国来讲,意义更加显著。
沃尔多论及行政国家,在理论上的直接触动因素是行政国家即是追求与体现效率的国家形式的流行论断。基于此,论述行政国家问题,需要遵循自有门道的行政学进路,并疏离政治理论的研究进路。对之的拨正,引出了百年行政学史上极为引人注目的“沃西德之争”———即德怀特·沃尔多与赫伯特·西蒙、彼得·德鲁克之间的公共行政学争论。这场争论,凸显了公共行政学在当下已经充分呈现出来的相互支撑的两个重要研究进路,即民主行政理论与效率行政理论。可以说,前者是走向独立的公共行政学依然在学科寄托上仰赖政治学基础理论的支援之表现,后者是力求体现公共行政学之作为现代学术分科体系中的独立学科性质的理论自觉。
对争论的双方而言,关注的聚焦点差异是显而易见的:沃尔多重在行政管理的政治旨归,西蒙和德鲁克重在行政管理的效率与专业化。表面上,两者关系确如争论双方所认为的那样具有直接的相斥性。但实际上,两者关系是相倚而在的。两者之间存在一种结构上的主次差异,功能上的先后顺序:在结构上,如果不能确立立宪民主政体中立法、行政与司法的权力分割与制衡机制,行政权力或执行权力的民主性没有得到根本保障,那么,缺乏起码的公共性品格的行政权或执行权,就不可能具有全面而持续的行政效率。这为沃尔多的论断提供了直接支持。当然,国家三种权力形式有效分割制衡机制的确立,并不能顺带保证令人满意的行政效率。行政效率是一个必须在行政过程中依照行政规则、效率原则和专业化精神采取行动才能保障的专门问题。这就为西蒙和德鲁克的主张提供了支持理由。在功能上,三种国家权力的指向确实不同,立法旨在保障公平、行政重在保证效率、司法全力落实公正。但如果缺乏三种权力分割制衡的政治机制,行政效率便无从说起。须知,一个缺乏稳定有序的政治机制的国家,根本无法建构起保证行政效率的专业化体制。就此而言,西蒙与德鲁克似乎忘记了美国可以专注追求行政效率的政治前提条件了。在成功建构一个健全、稳定的权力分割制衡机制的基础上,西蒙与德鲁克的关注才是一个可以浮现出来的问题。
设定民主行政理论与效率行政理论的相依而立,并不见得就有理由将之等量齐观。同样,如果说政治与行政本身是相依而立的,而不是相互疏离的,也并不等于说政治与行政就可以相提并论。在现代国家中,国家结构的民主机制建构,先于和胜于行政效率的致效;反过来讲,行政效率的高低对民主机制的效用证明作用又不容忽视。但国家结构的搭建优先于国家机制的优化。以流行的表述方式说,国家建构(state making,state construction)优先于国家建设(state building):前者解决国家基本结构的搭建,后者优化国家诸要素的匹配方式;前者守持国家权力的基本承诺,后者兑现国家权力产出的实际利益;前者重在划分国家权力的基本形态及其功能,后者强调国家权力功能的落实与优化;前者重视政治权力的哲学规划,后者看重实证、经验和专业化。
如果设定行政国家的两个基本目的,即保障民主和提升效率,那么前者属于国家建构的问题,后者属于国家建设的问题。在汉语公共行政学论述中,国家建构与国家建设常常混用。这中间存在理论误解。一个简单的分析可以凸显这一误解的理论错位:如果不是在国家搭建基本结构,也就是解决国家建构问题时,为国家确立起立宪民主的政治机制,围绕谋求公共福祉目标的民主行政体制就无从建立起来。国家建构不是一劳永逸的事情,国家建设也不是气势恢宏的一蹴而就,它们都一直处在动态发展的情形之中。两者的相斥性是明显的,但同时相倚性也是显著的。
国家建设与行政国家的功能优化
对一个现代国家来讲,必须以国家建构为健全的国家行政权力机制奠基,为现代公共行政的专业化与效率提供基本制度(basic institutions)保证。但一个现代国家的发展与强盛,并不单纯由基本制度的有效供给所一举解决。在此基础上,必须承认行政国家需要遵循的、经由经济领域由亚当·斯密奠定的普适性现代原则,也就是建构绩效取向的分工与合作机制。民主公共行政与效率公共行政之间不是一种相斥性的关系建构,而是一个后者如何兑现前者目标的递进结构。由于国家的基本制度建构并不顺带保证现代行政的专业化水平与高企的行政管理效率,因此必须依照自成方圆的行政管理之管理技术进路,谋求公共行政的专业化与效率。
关于公共行政的技术化进路,也就是以公共行政管理的专业化与效率为旨趣的论述,并不见得就完全脱离了政治理论的论述轨道。与国家建构紧邻的政治理论,即国家建设的政治理论,正构成技术化的公共行政论述的政治理论基础。在国家建设(state building)的框架中讨论行政国家问题,自有其合理性。但这一合理性不是在国家建构的结构意义上呈现出来的,而是在国家建设中优化行政国家功能的角度展现出来的。
行政国家自主性与行政改革
诚然,国家建设需要从多个方面同时着手。行政国家建设构成其中的一个重要方面。这一方面意味着行政国家建设只能在诸多国家建设事务的关联状态中得到理解,另一方面也需要强调指出行政国家建设具有自身的独立性或自主性。这正是沃尔多与西蒙、德鲁克所论具有内在贯通性的理由。
沃尔多所论的行政国家在结构上对政体安排的关注和对五大政治哲学信念的坚守,具有引导行政国家建设前路的重要作用。须知,在一个国家权力结构上没有安顿好行政权力的国度,也就是没有为行政国家的确立提供结构空间的国度,是很难在专业化、效率追求与人事培训等科学管理方面为现代公共行政树立起全局与长效机制的。如何维护国家基本结构中行政国家的建制,以及如何延续行政国家建制中的基本政治哲学理念,就成为行政国家建设第一序列的任务。
行政国家建设第二序列的任务,就是西蒙和德鲁克等设定的效率公共行政建构。这其实也就是为沃尔多所诟病的科学管理。在一个行政国家的国家权力结构与政治哲学基本信念确立起来后的国家建设处境中,沃尔多的国家建构取向可以顺畅地转变为国家建设立意。与此同时,专注于从效率、专业化的视角审视行政国家的建设问题,就必须不断改善行政国家的公共行政技术化手段,从而为公共行政借鉴私人行政的成本与效益原则、组织的权威与服从机制,开启理论与实践的大门。此时出场的西蒙与德鲁克们,其重要性丝毫不亚于逻辑上先行出场的沃尔多们。
“行政国家”的中国启导
无论是沃尔多对行政国家的政治理论建构,还是西蒙、德鲁克对效率取向的公共行政的申言,着眼点都是美国的公共行政状态及其改善问题。美国学者并不关注这些论述的中国适用性。于是,两个问题便浮现出来:一是美国公共行政学界的相关争论,是具有明显时间与空间限定属性的。二是因为美国处在全球公共行政理论建构和实践改良的前沿,因此,它的理论建构与实践创新,对相对后发的国家具有极大的启发作用。
这是中国公共行政改革一个问题的两个相关面。首先,中国的行政改革,是中国改革开放的重头戏。它是内源于中国改革实践的产物。就此而言,中国的改革开放中浮现的改革理念与举措,是改革开放实践直接催生的结果,而不是拿来主义的产物。其次,中国的公共行政学研究与公共行政改革的互动,并不是横空出世、举世首创的。因此,它必须借鉴现代公共行政先行者即欧美国家的公共行政理论与实践经验。
沃尔多与西蒙、德鲁克之争在中国公共行政与公共管理学术的发展中被引介以后,对中国相关学术研究和行政改革的影响已经呈现出来。就目前来看,这种影响还是以学理探讨为主,但实践的方向性引导作用也已经崭露出来。关键的问题,不是公共行政学或公共管理学规范研究与实证研究的经典名著的同时引介对学术研究所产生的重要影响,而是借助学术研究逐渐展示出了中国行政国家建构与建设的路线图,它必将对中国相关改革的深化发挥积极作用。对当下中国来讲,改革正处于深水区、瓶颈期。一方面,国家的基本制度结构需要花大力气加以完善,改革的难度与日俱增。另一方面,成本高企和绩效低下的行政权运行现状,亟须扭转为成本可控而绩效高企的满意状态。这明显已经成为中国当代行政国家建构与建设的两类急务。
在中国的国家权力结构安排上,由于对宏观层面改革的长期走避,造成了国家权力基本结构相当沉重的改革困局。就此而言,沃尔多对行政国家独立意义的强调,也就是对民主行政的国家行政权力的基本制度安顿,就成为特别具有中国针对性的论述。无疑,对当下中国来讲,如何有效划分国家基本权力形式,让国家行政权或执行权可以清晰呈现其边际界限,从而催生以民主激发效率,促成以民主凸显美好生活答案的行政国家,是中国深水区改革需要解决的重大难题之一。这不仅需要人们深刻反省流行于中国公共行政学或公共管理学界的实证主义或管理主义的流弊,而且需要人们自觉认领行政国家的民主精神与民主制度,确凿无疑地确立起关乎公共行政与公共管理的基本价值观。缺乏行政国家的这一构造,所谓效率取向的公共行政或公共管理就一定会变异成无本之木、无源之水。
与此同时,由于中国的公共行政效率长期不太令人满意,因此需要人们顽强坚持和认真借鉴管理主义或科学主义的理论论述与实践经验,从而有效改变中国粗放的公共行政或公共管理现状,真正促成“国家治理体系与治理能力的现代化”。此时,西蒙的相关主张就具有非重视不可的中国指向性。中国的行政改革已经呈现出令世人瞩目的成就,但不能不承认,中国尚未真正触及公共行政或公共管理改革的最大难题———这就是涉及国家权力形式有效划分的分权制衡机制的建构,远没有达到让国家的行政权或执行权清晰凸现出来,并且通过沃尔多所说的民主公共行政来解决分权机制、权力分立、谁应统治和促成美好生活的地步。而且,在40多年的改革开放进程中,因为一直处在“一放就乱、一收就死”的分权与集权改革的不断循环之中,分权原则并没有真正得到官民双方的内心确认。加之在国家结构上中国本来就需要建构政党、国家、政府与司法四种权力形式的关系结构,其难度肯定超过发达国家三种权力形式的分权制衡,因此就让国人遭遇了一种分权的难上加难困境。改革开放以降,党政关系结构上的“党政分开”与“党政分工”,以及“党管行政”和“党要管党”的理论争执与实践反复,向世人表明,中国的国家权力机制建构还是一个尚待完成的任务。总而言之,如何在国家基本建制上清晰建构起一个“行政国家”,正是中国下一轮行政改革的中心任务。
至于针对中国政府的行政权或执行权绩效低下现状展开的改革,西蒙的公共行政理念与内涵实践方案可以给人极大启发:与其将人视为先天具有公共情怀的奉献者,从而将“道德人”假设作为公共行政或公共管理的预设,不如将人看作仅仅具有有限理性的自利行动者,这样也许更有利于展开有效的管理行动。这对当下中国解决行政效率低下的现实难题所具有的指引性价值是显而易见的:行政管理不是高谈阔论可奏效的,必须在严格科学的设计中才能统一动机与效果。
中国的行政国家建构与建设,或者沃尔多与西蒙关切的同时俱在,已经是一个显著呈现出来的事实。就此而言,国家建构与国家建设双重维度共同展现的行政国家建构与建设问题,已经完全曝露在人们的面前。双管齐下的改革已然展现,那么沃尔多与西蒙于中国的同时在场又有什么疑问呢?!
本文原载于《暨南学报(哲学社会科学版)》2019年第7期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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