2021-03-23
国家的监测能力既是国家能力的重要组成部分之一,也是公共治理体系的核心构成要素之一。国家监测能力有助于确保政府充分了解社会运行情况,作为其决策和政策执行的依据。新冠肺炎疫情对国家治理能力提出了巨大挑战,而国家监测能力的建构和提升对于危机管理的实施和绩效,具有重要意义。世界各国各地在实施某些疫情防控措施上的差异化表现,在一定程度上缘于其国家监测能力的差异。在对国家监测能力提升所带来的伦理、政治和社会问题予以关注并预警的同时,如何完善治理体系,提升治理能力,充分挖掘技术赋能的积极作用,尤其是在公共卫生危机应急管理中的应用,依然是公共管理学界亟待发展的研究领域。
文/郭凤林 顾昕
引言
在新冠疫情防控中,最关键的非药物公共卫生干预措施是对病毒感染者及其接触者早识别(早发现)、早隔离。这一措施能否有效实施,不仅仅是公共卫生的专业技术手段问题,而且是一个国家治理能力的公共管理问题。而有效实施干预措施对国家监测能力提出了一系列的高要求:(1)公共卫生体系必须能快速确诊感染者,及时收治;(2)疾控体系必须能快速追踪感染者的密切接触者,及时隔离进行医学观察;(3)政府需要实施社会距离(Social Distancing)措施,加大对公共场所的监测,防止未发现的病毒携带者在人群聚集的地方引发疫情扩散。
中国在确诊感染者、追踪密切接触者和实施社会距离方面,均显示出强大的国家监测能力。从疫情应急管理启动之初,中国各地不仅全面禁止了公共聚集,关闭了公共场所和商业场所,实施城市内外人流与交通限制,而且对居民社区都采取了封闭式管理,尽最大可能避免人群接触,以阻断病毒传播。社会隔离措施的实施收到了良好的效果:从1月22日湖北武汉做出“封城”的决策起,到4月中旬,中国各地的疫情得到了有效控制。
新冠肺炎疫情全球性防控的实践表明,国家监测能力是国家治理能力中不可或缺的一环。正如英国社会理论家吉登斯所论述的,国家对信息的掌控以及对社会经济活动的监测,是现代性的四大制度性维度之一,而正是国家监测能力的提升构成现代国家形成的主要过程之一。可是,吉登斯也曾在1985年评论道,如此重要的国家监测问题竟然都不在有影响力的社会政治理论的探究范围内。本文试图对国家监测能力的研究进行反思,并探究其对公共管理学术的重要意义。
国家监测能力: 定位、概念与研究成果
1. 国家监测能力的定位
无论国家能力在国家治理体系中如何呈现,国家监测能力都是国家能力的重要构成要素之一,也是行政权力的核心之一。由于“监测”这一概念通常被视为监视与控制的组合,会营造出国家对社会实施自上而下、无所不在控制的威权形象,与西方世界自由、民主、权利的主流价值观格格不入,这使其在西方国家成为政界避之唯恐不及的话题,甚至学界也曾经避免正面讨论,仅有少数例外(如吉登斯)。例如,从国家建构视角对美国政府行政能力强化的历史进行研究从而在美国史学界开辟了所谓 “新政治史”的名作《建构一个新的美利坚国家:国家行政能力的扩张,1877—1920》一书,详尽考察了在19世纪和20世纪之交美国政府公共行政能力的强化,其中很多内容涉及到政府在公务系统中的改革、政府对军队的管控、政府对商业活动的规制,但对国家监测能力的论述却只有寥寥数笔,且都未加深究。从理性选择视角研究国家能力的名作《政治家的两难:拉丁美洲的国家能力建设》索性根本没有提及国家监测能力。前述关于国家能力建设的中外经典论著,也均未将监测能力作为单独的一类加以系统性的论述。著名政治经济学家阿西莫格鲁和罗宾逊在其新作《自由的窄廊:国家、社会与自由的命运》中提出,只有国家与社会相互信任、相互强化才能为自由提供可靠的保障,并在此命题下数次提及了国家监测能力,认为不受社会制衡的国家监测是对自由的威胁,这实际上依然沿袭了学界避免对国家监测能力进行正面探究的思维定式。
可在实践中,许多国家又都在努力构建并加强自己的监测系统建设,以公开或隐蔽的方式不间断地对社会进行动态监测。美国国家安全局、中央情报局 前雇员爱德华·斯诺登因曝光了美国政府秘密监测境内外数十亿人生活的棱镜计划而全球逃亡,也彻底曝光了美国政府着力提升国家监测能力的真相。其公开披露的文件显示,在“911”事件之后,美国国土安全部的大众监测持续扩张,不仅监听千万级的私人电话,并且还进一步将监测范围扩展到个人短信、上网记录、电子邮件等信息。国家监测能力是国家有效运行和巩固国家能力的重要保证,而国家监测能力的提升取决于很多因素,尤其离不开现代技术的加持。技术赋能使国家信息采集和分析的范围和效率都大为拓展,从而赋予了国家更强的监测能力。下文拟利用新冠肺炎疫情中中国以及世界其他一些地方的“抗疫”资料,来考察技术赋能提升国家监测能力的路径和应用。
在这种背景下,西方学术界(尤其是法学界)开始密切关注国家监测问题,惊呼“监控型国家”(The Surveillance State)或“监控社会”( Surveillance Society)的兴起,关于国家监测体系或监测型社会的大量论著问世,但这些论著主要集中在法律社会学尤其是犯罪社会学领域,也有一些批判性社会理论家、政治理论家和文化理论家卷入其中。其着眼点主要不在于分析其建构、考察其作用、探讨其能力建设,而是质疑并防范其危害,关注政府针对民众实施的“谍战”是否会削弱公民自由、损害公民权利。耶鲁大学法学院讲座教授巴尔金在一场高端法学学术讲座中将“监控型国家”视为一种新的治理方式,并警告其对宪政自由的潜在威胁。前述阿西莫格鲁和罗宾逊对自由命运的探讨,也依然只是从防范甚至批判的角度来看国家监测能力,并在对中国国家历史进行批判的一章中以负面语句提及新疆在反恐治理中强化国家监测能力的实践。
2. 从国家—社会关系透视国家监测能力
对监测型国家的质疑和批判并不能否认监测能力高的国家往往有着更强的国家治理能力。因此,对国家监测能力积极作用采取忽视或回避的学术鸵鸟行为无助于对国家监测行为的认识,无助于对国家能力和公共治理的认识,同样也无助于对如何防止国家监测遭到滥用的认识。尤其在应对公共危机之时,国家监测能力更是成为国家治理体系和治理能力的核心要素,这意味着关于国家监测能力的研究亟待并终将成为公共管理领域的显学。
我们把国家监测能力理解为国家对社会运行情况的监测、监视和掌控能力。从中文来看,“监测”“监视”“掌控”(或“把控”)这些词指称的行为具有微妙的差别,但在现实中这些“不同的”行为往往糅合在一起,很难截然分开;而在英文中Monitoring 常常意指监测,Surveillance 常常意指监视,也有微妙的差别,但这两个词均可用来指称“监测”,而且也都蕴含着某种程度的“控制”的因素。国家监测领域的研究对象遍及“监视”“监测”“掌控”(或“把控”)等,但相关研究论著一般并不对这些行为进行细分,更不进行思辨,只是在不同的上下文使用含义具有微妙差别的同义词而已。
无论采用何种国家行动,国家对社会运行情况的清晰掌握是其采取适应性或预防性对策的基础。清晰性是国家治理的核心,也是国家治理的基础。前现代国家对其土地、人口、资源等情况只能有相对粗糙和原始的信息掌握,导致其对社会的干预水平较低且时常引发抵触,而有效的国家治理则是在不断探索公共事务治理的清晰化之道。在中国古代,商鞅即指出强国必须知“十三数”:仓、口之数,壮男、壮女之数,老、弱之数,官、士之数,以言说取食者之数,利民之数,马、牛、刍藁之数;据此形成的“编户齐民”制度,会记录农户的户主、家庭成员及家庭财产等信息,以之作为国家征税、徭役的基础,同时这些信息还是朝廷打击商人与豪强势力的重要决策依据。当然,由于儒家治国理政理念的影响,中华帝国的朝廷始终无法发展出对社会实施“数目字管理”的能力,正是帝国难免盛极而衰的缘由之一。
因此,在国家与社会关系维度上的国家监测能力,实质上是国家对社会的监测和控制能力。下文拟利用新冠肺炎疫情中中国以及世界其他一些地方的“抗疫”资料,来考察技术赋能提升国家监测能力的路径和应用。
公共卫生危机中的技术赋能与国家监测能力提升:治理的重要性
1. “早发现—早识别”的疫情预警技术
疫情早期监测预警系统的核心是分散化基层信息的集中化上传,因此国家对社会事件的响应速度也依赖于基层信息上传的速度。科层体系下过度依赖传统信息传达渠道会造成很多问题。实际上,国家已经投入巨资建立了覆盖面“横向到边、纵向到底”传染病直报体系,其中包含了对不明原因肺炎的直报,希望能破解既有行政官僚化信息上报体系的缺陷。可是,尽管硬件卓越,但这一直报体系的运作依然在很大程度上依赖于传统的科层管理:当医生临床确定或发现有疑似传染病例时,都需在规定时限内将信息报告至医院传染病科(或防保科、院感办),有时还要报备上级行政部门甚至需要等待审批,然后由专人填传染病报告卡,再登录这个网络直报系统账户,进行信息录入和上报。这使得疑似传染病的不明肺炎病例上报受到诸如医生判断、医院管理层迟疑以及地方卫生行政部门干预等多种社会政治因素的影响和干预。技术赋能不仅取决于技术的先进性,而且取决于治理体系中的激励结构的设计。
在传染病直报系统的技术赋能完成之后,如果能够建立起基于病例的自动信息预警机制,将不明病原肺炎发生率大规模上升的信息及时上传,并由公共卫生专业机构及时跟进调查,国家对突发疫情的响应速度必然会大大提高。如果能较早实施疫情治理措施,哪怕是几天时间,都可以减少公共危机事件的损失。
2. 健康码:感染风险等级评估技术及其应用
在传染病疫情治理中,对感染者密切接触者的追踪和隔离是关键之举。2020年2月 11日,阿里巴巴旗下的支付宝推出了“健康码”技术,杭州市政府在全市范围内予以启用。其实,健康码系统并不是健康状况监测系统,而是一种感染风险追踪系统。通过比对个人填报信息和网络大数据,该系统可以对个人风险进行三度评估。这背后是大数据技术的运用: 依据已确诊人员及其密切接触者信息、地区风险程度以及个人在疫区的流动记录等信息,来综合确定个体风险等级。同时,市民端可以通过支付宝来修正自己的风险曝露状况,实现即时更新,码的后端也会轮询底层源数据库,有更新就会触发码的再次生成逻辑。对于防控系统中疫情高风险地区实时变化的名单,该系统也可以通过管道技术做到实时更新;而针对支撑算法的接口数据,也可以做到通过批处理日更新,确保数据服务的时效性。这样就可以实现对高风险人群的“精准防控”,大大降低抗疫成本,避免一刀切式的社区和城市封锁所带来的巨大经济和社会成本,将疫情防控对社会经济生活的危害尽量控制到最小范围内。杭州健康码推出后,迅速在全国得到推广,在7天时间内,已经落地100多个城市,在浙江、四川、海南三省实现了全覆盖。
可以说,在浙江,经过多方协作互动而促成的城市智慧治理基础设施,提升了国家监测能力,为政府、企业、社会多方行动的开展提供了便利,也为健康码技术的诞生打下了坚实的治理基础;同时,技术赋能也为政府推动社会组织和公民有效参与疫情防控提供了基础性支撑平台和能促型运行机制。这是一个日常性社会治理体系建设为突发性疫情应急管理奠定坚实基础的典型案例,值得后续研究加以深入剖析。
3. “早隔离”的个人流动行踪记录技术
传统的国家与社会关系依赖于国家对社会的嵌入性,讲求通过国家与社会的相互依赖、协作互动来实现治理的目标。可是,信息的模糊构成了制约国家治理及其能力的重要因素,而信息的清晰构成社会自主性和自治性的基础,这就构成国家与社会之间的信息不对称。从本质上看,国家对社会的依赖本质是对“地方性”信息的依赖,只有汇聚并整理个体和社会提供的具有地方性的信息,国家才有可能了解基层情况,采取相应的举措。技术赋能则可以在很大程度上突破信息的地方性:通过信息采集技术的进步来将信息采集权向上集中,将信息权力直接从地方社会、基层政府转移到高层政府手中,增强国家对社会的监督和掌控能力,提升政府主导的行政治理能力。
技术赋能则可以降低公民隐瞒信息对社会隔离措施的损害。例如,前述杭州健康码系统可以通过后台数据比对,发现个人是否存在虚假信息和不诚信信息填写,及时予以通报解决,减少个人信息瞒报给社会带来的风险。在抗疫过程中,中国多地也都开发了个人行踪记录系统,并非基于一家或一组公司的技术,但基本上都通过政府、市场和社会的协同实现对个人出行记录进行采集,从而使政府的“抗疫”工作有能力追踪高风险人群。例如,酒泉市在全市启用“疫通行”电子通行证,在居民出入住宅小区、村镇路口时,必须出示并扫码,而该电子通行证可以记录人员的每日进出时间和次数,加强对人员进出的管控。
4. 个人隐私保障:法治完善与技术赋能
如前所述,国家监测能力发展广受诟病也最受公民担心的问题即是对公民隐私权以及公民自由的侵犯。在新冠肺炎疫情治理中,技术赋能情境下的国家监测能力提升与公民个人隐私权保障之间如何保持平衡,一直是受到关注的一个议题。
国家监测能力的提升尤其是技术赋能,在一定程度上,有助于这一冲突的缓解。就民众的被监测感而言,传统的监测技术以摄像头、录音等方式为主,会让个体容易产生“被侵犯”的感觉。但现代技术的发展则使监测行为更为隐藏,互联网的监测方式主要表现为对网络信息的收集、储存、分析、应用、关联、价值评判、终端效用等环节,通常是在被监测者无意识或是自愿情形下完成的。这样就可大大减弱监测对个体感受的负面影响。就监测信息的使用而言,政府对监测信息的使用主要依赖于海量数据,注重从海量数据中寻求规律性的信息,通常并不关注或利用单个公民的个体信息,除非是针对那些对公共安全有着极大威胁的个体。大数据分析的特点在于个人信息已经淹没于海量信息之中,而基于大数据分析对宏观趋势的判断无需对个体信息进行提取和识别,更没有必要“刺探”、识别和利用个体健康的隐私信息。与此同时,无论是行政系统还是国家法治部门,均可借助技术进步设置个体信息的使用许可或限制;这种许可或限制,经由公开透明的善治操作,能够达成保护民众隐私权之功。前述支付宝提供的“健康码”服务,个体信息是在紧急情况下得到用户授权时才会被政府相关机构调用。
结语
随着时代的进步和发展,国家能力的内涵和结构不断发生变化。现代化的国家治理能力的提升需要有政府、市场与社会力量的共治且相互赋权,并能够实现各种国家能力间的协调。可是,现代社会的复杂性增加了公共治理的难度,也提高了对公共治理精度的要求。由此,国家监测能力在公共治理体系中的角色愈发突出。从本质上看,国家监测能力是国家对社会的监测和控制能力,以确保政府能够对社会运行情况具有清晰化能力,作为其决策和政策执行的依据。这既是国家能力的组成部分以及其他国家能力发挥作用的重要基础,也是公共治理体系的核心构成要素之一。
本文原载于《公共行政评论》2020年第3期。北大政治学(微信号:PKURCCP)为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。编辑:曾扬、尚俊颖
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