2018-12-12
立法协商是社会主义协商民主建设的重要组成部分,人民政协参与立法协商有助于统筹推进各协商渠道的协调发展,实现协商与决策的相互衔接,提高立法质量,是社会主义协商民主制度优势的具体体现。人民政协参与立法协商主要有三种模式: 人民政协直接对接人大或政府、人民政协通过同级党委为中介参与立法协商,以及政协委员以个人身份参与人大或政府的立法协商。分析人大与政协的关系,可以从基本性质、功能定位、制度安排、协商范围、协商类型五个方面来准确把握人民政协参与立法协商的性质和特征。积极稳妥推进人民政协参与立法协商应遵循五项原则,即党的领导、站位准确、规范有序、发挥优势、积极有为全过程参与。
文/白帆 谈火生
中国社会科学院中国边疆研究所
清华大学社会科学学院
党的十八大和十八届三中全会提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”,要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。根据《立法法》的规定,人大和政府在制定法律或行政法规时,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,保障人民通过多种途径参与立法活动。立法协商正是人民参与立法活动的途径之一,《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》( 以下简称“《意见》”)进一步强调,要“拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”。党的十八届四中全会强调: “健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”可以预见,随着依法治国的全面推进,立法协商将会更加广泛深入地展开。
作为专门协商机构和重要协商渠道的人民政协,如何在立法协商中发挥其独特的作用,这是社会主义协商民主体系建设的一个重要问题。人民政协参与立法协商有助于提高立法的质量。究竟通过何种机制实现立法过程中人民政协与人大、政府的有效衔接和配合,目前学界对此还缺乏深入的讨论。本文试图在系统梳理人民政协参与立法协商实践经验的基础上对此问题进行探讨。
人民政协参与立法协商的三种模式
立法协商工作是人民政协履行政治协商、参政议政职能的重要形式。人民政协开展立法协商并非始于今日,而是源远流长。在实践中,各地对人民政协参与立法协商具体路径的设计不尽相同,主要有以下三种基本模式:
第一种是人大法制工作委员会或政府法制办直接与同级政协社会和法制委员会对接,委托同级人民政协就立法草案开展立法协商。这种模式产生较早,且主要为地方政协所采用,尚未覆盖至全国。较早在这方面进行探索的地方包括福州市和大连市。
第二种是由人大或政府党组通过同级党委,将立法草案交由同级政协党组,由政协党组组织政协委员开展立法协商。在整个流程中,人大和政协不直接发生关系,而是以同级党委为中介连接起来。党的十八大以来,这种模式成为主流模式,在不同层级政协均有采用。在全国政协层面,以这种模式开展了多次立法协商。
第三种是人大和政府在对立法草案或征求意见稿进行讨论时,邀请具有相关背景的政协委员参加。这种模式在各级政协中都有采用。例如,福建省就规定了人大常委会年度立法计划项目征求政协意见,重要地方性法规邀请政协委员进行论证的制度。在这种方式中,尽管有政协委员参加,但是他们是以个人身份参加立法协商,而不涉及政协组织。
准确理解人民政协参与立法协商
在理论上,究竟如何对人民政协的立法协商活动进行恰当的定位,这一问题并没有得到很好的解决。其中,最大的一个问题是,很多人担心人民政协参与人大的立法协商会导致“两院制”,从而对中国现有的政治制度构架形成冲击。其实,这种担心是一种误解,其产生的原因在于,以西方两院制的政治制度为基本框架来分析中国的政治现实。如果我们将中国政治体制中人大—政协的关系与西方两院制立法机构中两院之间的关系进行对比,就会发现它们之间存在以下五个方面的区别,这使得人民政协参与立法协商不可能走向“两院制”。
第一,二者的性质是完全不同的。两院制中两个院之间的关系是国家权力机关与权力机关之间的关系,而人大和政协之间是国家权力机关与非权力机关之间的关系,这是二者之间最根本的区别。
两院制中的两个院都是国家的权力机关,都拥有实际的政治权力。尽管两院制有对称的两院制和不对称的两院制之分,但它们之间的差别只是两院权力的大小不同,而没有改变两院都拥有实际政治权力的基本事实。与此不同的是,我国《宪法》对全国人民代表大会的定性是“最高国家权力机关”,而对人民政协的定性是“有广泛代表性的统一战线组织”。也就是说,人民政协是不拥有政治权力的。人民政协作为专门的协商机构和协商民主的重要渠道,可以比它作为国家政权机关更好地发挥作用。
第二,二者的功能定位是不同的。两院制中两个院之间是相互制衡的关系,而人大和政协之间是一种相互补充、相辅相成的关系。
两院制的思想依据可上溯至孟德斯鸠《论法的精神》。18 世纪末期,詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中对两院制所作的思考推动了当时人们对两院制的认可。麦迪逊认为,两院制的设计提高了政治的稳定性,并通过抑制众议院党派领导人的影响力来降低产生恶法的可能性,通过分权,以野心对抗野心的方式来抑制权力可能产生的恶果,防止少数专制。人民政协与人大之间不是要相互制衡,而是相辅相成。人民政协和人大都是一种代表制度,但它们以不同的方式来代表社会的利益,反映人民的诉求; 二者的不同点在于: 人大主要是一种地域代表制,人大代表基于地域选举产生,代表选区选民的意志和利益; 人民政协是一种群体代表制,政协委员由特定社会群体协商推荐产生,代表特定社会群体,在人民政协中,体现这种群体代表制的具体制度安排就是界别设置。人大和人民政协这两种代表机制相互补充,能更加完整地反映社会的利益和诉求。
第三,二者的制度安排是不同的。两院制中的两院通过各自拥有的否决权来实现相互制衡,而人大和政协则通过分工协作来实现高质量的立法。
否决权是“野心对抗野心”的制度保障,是两院制的制度基础。如果没有否决权,两院制就不称为“两院制”了。这种被弗朗西斯·福山称为“否决政体”的体制在两党制条件下常常被推向极端,并导致制度性的僵局,使立法工作陷入泥潭。人大和政协在立法过程中是一种分工协作的关系。政协对立法协商工作的参与是阶段性的,主要是在法律法规草案形成后到正式的法律法规出台前这个阶段,由政协对法律法规草案进行协商,提出修改建议。在人大—政协的关系中,没有否决权的制度设计,政协有的只是提出意见建议的权利。而且,整个工作都是在党的领导下进行,无论是人大还是政协,都是通过各自的党组在党委的领导下开展立法协商,这就保证了二者之间的分工协作能顺利展开。政党因素在中国是作为一种积极因素发挥作用的,而不会像在两院制条件下那样成为政治僵局的催化剂。
第四,二者协商的范围是不同的。两院制中一院对另一院提出的法案进行审查是一种普适性审查,而人民政协对人大法律法规草案的协商是选择性协商。
在两院制中,立法的一般程序是: 无论法案由哪个院首先提出,一旦法案在该院获得通过,该法案即会被送到另一院进行审议。这种审查没有例外,更不可能选择。即使是在极端不对称的英国,下院提出的所有法案也都必须经过上院。相比之下,人民政协参与立法协商则是选择性的,不是所有的立法都一定要经过政协这个环节。
第五,二者协商的类型是不同的。两院制中两院的立法协商属于决策型协商,而人民政协参与的立法协商则属于咨询型协商。
作为决策型协商,两院制中两院的立法协商有两个特点: 其一,两院都是权力机关,都有决策权,协商本身就是作出决定的过程。其二,协商的结果具有强制性的约束力,如果一个院不同意另外一个院提出的法案或其中的某些条款,另一个院必须对这些条款进行修订,或由两院组成协商委员会处理相关分歧,直至两个院就相关法案的所有条款达成一致意见。与此相比,尽管人民政协参与立法协商和人大自己开展的立法协商都属于立法协商,但是,二者的性质是不同的。政协参与立法协商属于咨询型协商,人大的立法协商则属于决策型协商。对于政协提出的意见建议,人大在立法决策中可以采纳,也可以不采纳,更不会要求人大就所有条款与政协达成一致意见。
积极稳妥推进人民政协参与立法协商的五个原则
人民政协参与立法协商不仅不会出现一些同志所担心的两院制问题,而且很有必要,也很有价值,它是落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和十九大精神的内在要求和重要举措。积极稳妥推进人民政协参与立法协商,必须把握好以下五个原则:
第一,推进人民政协参与立法协商,必须加强党的领导,通过同级党委进行统筹和领导,在党的领导和统筹下积极稳妥地推进人民政协参与立法协商工作。中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证,人民政协协商民主建设必须毫不动摇坚持中国共产党的领导,按照党总揽全局、协调各方的原则,人民政协依照宪法法律和政协章程独立负责、协调一致地开展工作。要充分发挥人大、政府和政协党组的作用,通过各自的党组在党委的领导下开展立法协商,按照民主集中制原则,确保立法协商工作依法开展、有序进行,确保人大、政府和政协之间的分工协作顺利展开。
第二,人民政协参与立法协商,要分清主次,准确定位。人民政协的立法协商只是人大立法协商和政府立法协商的辅助性环节。作为咨询型协商,人民政协立法协商的成果只具有参考价值,不具有强制性约束力。同时,人民政协开展立法协商是选择性的,不能要求人大或政府所有的立法项目都必须经过人民政协协商,因为这样的要求既不合理,也不现实。只有当所立之法是针对重大问题、人民群众普遍关心的问题和存在较大争议的问题时,才有必要动用人民政协有限而宝贵的协商资源,开展立法协商。
第三,人民政协参与立法协商,可以更加积极有为,全过程参与。人民政协的一个重要职能就是参政议政,其所“议”之“政”在很多时候与人大立法协商的“议题”是重合的,因此,政协在开展立法协商时可以将其与政协常委会的专题议政性协商、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、提案办理协商、专题视察调研和社情民意等常规性工作结合起来。首先,人民政协可以在调研和常规性协商活动的基础上,向人大或政府提出立法立项建议,推动一些人民群众普遍关心的问题进入人大或政府的立法规划。其次,人民政协可以将调研和常规性协商活动与决策前协商结合起来,使人民政协参与立法协商更加高效。最后,人民政协可以将立法协商活动延伸到决策实施过程之中,充分发挥人民政协民主监督的职能,推动相关政策、法律、法规的落实。
第四,人民政协参与立法协商,要建立规范化、制度化的协商程序,提高协商的实效性。人民政协参与立法协商一直在进行,但问题是,人民政协的协商活动与人大、政府的立法工作之间衔接不够,大多数需要政协参与的立法项目草案仅提前 3—5 天送交政协,等到再给委员,只有2—3 天时间。但是,要对一个法规条例提出高质量的意见,事前必须做大量的调研和思考。如此短的时间显然无法提出高质量的建设性意见建议,以这种方式参与立法协商只会使协商流于形式。因此,必须进一步规范人民政协参与立法协商的程序,提高协商的实效。在这方面,各级各地政协已经进行了丰富多彩的探索,要对各地的经验进行认真总结。同时,本着积极稳妥的原则,可以先选择一些地方进行试点,不断完善,及时将成功的经验和成熟的做法上升为制度规范。要逐步推动建立党委统一部署、人大和政府主动沟通、人民政协积极参与、相关部门密切配合的立法协商机制。
第五,人民政协参与立法协商,需要更加准确地理解其性质和特征。首先,人民政协参与立法协商不仅不会导致两院制,而且能助力人大的立法协商,推动社会主义协商民主体系建设。其次,人民政协参与立法是社会主义协商民主制度优势的体现。社会主义协商民主的制度优势之一就是,它可以有效解决协商与决策的断裂问题。《意见》强调,要“注重协商成果运用反馈”。如果协商与决策没有关系,协商就没有意义。人民政协参与立法协商是实现协商与决策相互衔接的重要手段,它将人民政协的协商纳入人大立法的总体布局之中,使人民政协立法协商成为立法的有机组成部分,将专门协商机构的协商与最高权力机构的决策有效衔接起来,从而彰显了社会主义协商民主的制度优势。
本文原载于《当代世界与社会主义》2018年第2期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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