2019-04-03
中国社会团体自主性与政策倡议积极性
从理论上来看,已有研究尚未系统探讨社会团体自主性与政策倡议积极性之间的因果联系。从方法上来看,多数研究以田野调查与案例研究为主要依据,各执一端,鲜有学者通过定量研究衡量社会团体在政策制定过程中的参与程度。本文试图通过实证分析尤其是定量分析,讨论社会团体自主性对其政策倡议积极性的影响。
文/张长东,马诗琦
北京大学政府管理学院
康奈尔大学政府系
引言
党的十八大之后,党中央更是将社会团体参与立法和政策制定视为“社会主义协商民主”的体现形式之一。那么,社会团体的政策倡导现状到底如何?社会团体是否积极地参与政策制定过程?社会团体的增加和自主性的加强是否带来政策制定模式的变化?对于政治发展和国家治理发生了什么影响?
关于社会团体自主性与其政策参与积极性的研究,国内外都积累了相当多的文献,学者基于不同的理论视角和实证材料,得出了不同的结论。以西方社会为原型,一些学者在研究社会团体及其和政府的关系时,强调社会团体具备以下四个特征:一是自主性,社会团体独立于政府部门和商业部门;二是横向联合性,社会团体以多样化与团结为原则,促进社会网络的横向连接,提高社会资本;三是制衡性,社会团体有效制衡政府,避免政府力量过度入侵社会领域,保护社会自主性;四是集体行动能力,社会团体有能力动员社会力量,通过非暴力手段表达意愿。
中国的政治社会环境区别于西方,研究中国问题不能简单套用西方的理论和概念。中国社会团体自主程度的提高是否改变了其参与政策制定的方式?社会团体在与政府互动的过程中扮演了何种角色?针对这些问题,学术界提供了多元主义(pluralism)与法团主义(corporatism)两种不同的视角,来衡量中国政府与社会团体的关系。
一些研究者认为中国的政策制定过程已经从封闭的官僚决策模式演变为政府主导但更为开放的决策模式,表现出一定程度的多元主义特征,允许包括社会团体在内的社会力量的参与。戈登·怀特(Gordon White)等学者基于案例研究提出,部分民间自发成立的社会团体有能力通过自下而上的方式,影响地方政府决策。郁建兴和沈永东提出政府与社会团体的关系是“调适性合作”,“一方面,政府的有限治理能力遭遇挑战,促使政府主动调适自我角色,与社会团体合作推进经济发展与公共服务供给等;另一方面,社会团体为了获取国家赋予的合法性与行政资源,实现自主发展,采取策略性行动推动与政府合作。”
另一部分学者认为,无论从法律法规的具体规定而言,还是就实际政府对社会团体的管理和控制而言,中国的社会团体和政府的关系都呈现了明显的社会法团主义模式。安格(Jonathan Unger)与陈佩华(Antia Chan)提出,中国社会团体与政府联系紧密,代替政府履行管理社会的职能。裴宜理(Elizabeth J. Perry)认为,中国社会团体日渐活跃,却并未显著改变政治制度和决策模式。张长东则建立了一个更为综合性的分析思路,通过定量方法检验多元主义、法团主义和庇护主义参与模式对社会团体政策倡议效果的影响,但并未研究其倡议积极性。
从理论上来看,已有研究尚未系统探讨社会团体自主性与政策倡议积极性之间的因果联系。从方法上来看,多数研究以田野调查与案例研究为主要依据,各执一端,鲜有学者通过定量研究衡量社会团体在政策制定过程中的参与程度。本文试图通过实证分析尤其是定量分析,讨论社会团体自主性对其政策倡议积极性的影响。
社会团体政策倡议与社会团体自主性
本文主要从政治和社会心理学角度分析个体对政治类谣言的态度和心理动机。实证分析内容主要分两部分:第一部分分析信谣的个体要素——意识形态和威权人格对信谣的影响;第二部分分析辟谣效果的影响因素。
(一)社会团体政策倡议
关于信谣与否,我们认为“匹配效应”是最有力的解释理论。“匹配效应”存在两种匹配:谣言属性与威权人格的匹配、谣言属性与意识形态立场的匹配。前者强调的是个体的心理特性,后者强调的是政治特性,两种匹配彼此独立发挥作用。当谣言属性与其心理特性和意识形态立场相一致时,受众会更倾向于相信谣言;当谣言属性与其心理特性和意识形态立场不一致时,受众会倾向于不相信谣言。在中国,就政治谣言而言,有两种谣言比较流行:
首先,本节将分别介绍社会政策倡议和社会团体自主性两个主要变量的概念、类型和测量方式。随后,本节将在已有研究基础上,结合访谈材料,就二者关系问题提出研究假设。
政策倡议(policy advocacy)是社会成员(个体、社会团体、社会群体、企业等)通过与政策制定者互动以及组织社会力量的方式,影响、改变或终止某一项政策的实施的一系列行为。政策倡议的形式包括:与政府沟通协商、分析政策局势、汲取社会意见、面向社会推广政策主张、上访抗议等。在我国社会团体从一开始就被党和政府赋予了连接政府和社会成员的“桥梁纽带”的作用:一方面,社会团体扮演政府传输带的作用,向社会传达政府的政策主张和意识形态;另一方面,社会团体向政府反映会员需求、提供专业咨询服务,乃至反映其政策诉求。
(二)社会团体自主性
社会团体自主性指社会团体在人事任免、经济资源、日常运营、制定发展计划、组织活动、成员间交流、选择立场等方面享有的相对于政府与企业的独立性。基于双重管理体制的相关规定(问卷调查时期登记注册制度还未改革),本文从社会团体与业务主管单位的关系衡量社会团体自主性。我国政府采取双重登记制度管理社会团体,社会团体需要同时获得民政部门和业务主管单位的批准,才可以获得合法注册。相比于民政部门,业务主管单位实质上代表政府管理社会团体。民政部门登记的社会团体数量庞大,但民政部门的人力、物力却有限。因此,在多数情况下,民政部门仅作为名义上的登记机关存在。
一部分研究认为,在过去的近四十年中,中国社会团体自主性在波动中不断加强,对社会团体自主性的衡量标准趋于多样化。有学者提到,虽然政府在名义上对社会团体还维持着多方面的管控,但社会团体实质的自主性却逐渐增强。因此,区别“名义”自主性与“实质”自主性的发展阶段和背后动因是十分必要的。
结合以上分析本文提出,政府尤其是业务主管单位对社会团体的结构性和制度性控制包括以下几个重要方面:(1)资源控制(办公室和资金提供)(2)人事控制(任命领导和派人监督)(3)业务监督(年度会议、报告以及财务审查)。这些措施一方面体现了党和政府对社会团体的控制,另一方面也表明选择性赋权在政府鼓励社会团体发展和维护社会团体稳定的双重策略中扮演了举足轻重的作用。
(三)社会团体自主性与社会团体政策倡议积极性之间的内在逻辑
社会团体自主性对其政策倡导带来的影响是正向的还是反向的呢?从政府的角度而言,基于相互赋权的逻辑,政府鼓励自主性高的社会团体参与政策制定,从而提高公共治理能力;从社会团体的角度而言,基于资源依赖理论的逻辑,当社会团体对政府的资源依赖减少时,社会团体决策与行动受到更少的牵制,有可能更主动地联系政府。值得注意的是,政府依然希望在与社会团体互动的过程中维持主导地位,以保证政策制定过程中的秩序和稳定性。在更多情况下,社会团体被动依靠政府提供建言献策的制度化途径,社会团体主动联系政府的可行途径有限。我们将这种混合模式概括为有限制的多元化政策参与模式。
综合以上理论分析和访谈资料,我们提出如下假设:假设1,社会团体的自主性越高,其主动型政策倡议积极性更高;假设2,社会团体的自主性越高,其被动型政策倡议积极性越高。
实证研究
本节我们将利用定量分析方法检验社会团体自主性与其政策倡议积极性之间的关系,验证上文提出的假设。
(一)数据
本文数据来源于北京大学政府管理学院“中国社会团体调查”数据库。研究中心在2010年至2012年间,对北京(2010年完成)、浙江(2011年完成)、黑龙江(大部分2011年完成,部分2012年完成)三省注册的社会团体展开调查。在数据采集的过程中,研究中心派遣专业采访员与调查对象面谈,或者指导调查对象自填问卷。这次调查获得1195个有效个案,总回复率在56%以上。
(二)变量
1.因变量:社会团体政策倡议积极性,即社会团体表达政策观点、影响政府决策的频繁程度。我们通过记录社会团体在过去一年中采取行动(试图)促进、改变或终止某项政策的行动次数,量化政策倡议积极性这一指标。
因变量描述性数据显示,有相当一部分社会团体缺少参与政策制定的途径。从表1可以看出,各类别政策倡议积极性数据均呈现左偏态势。整体而言,多数社会团体进行政策倡议的频率较低,少数几个社会团体的参与频率远高于其他社会团体。图1和图2显示,有相当数量的社会团体从未从政府方面得到参与政策制定的机会,也从未主动采取行动影响政策决策。
2.自变量:社会团体自主性。根据前文讨论,社会团体自主性包括资源自主、人事自主和监督自主三个方面,每一方面可通过不同指标进行测量。如果社会团体获得自主权,则该项指标设为1,反之,设为0。衡量社会团体资源自主的指标包括:(1)业务主管单位为社会团体提供办公用房;(2)业务主管单位为社会团体拨款。若业务主管单位不提供办公用房,编码为1,即享有自主权,反之,设为0,其他指标同理。衡量社会团体人事自主的指标包括:(1)业务主管单位推荐或决定社会团体领导人;(2)业务主管单位派专人负责监督社会团体工作。衡量社会团体监督自主的指标包括:(1)业务主管单位出席社会团体年度会议;(2)业务主管单位审查社会团体年度工作报告;(3)业务主管单位审查社会团体财务情况。
自变量的描述性数据显示(见图3),社会团体在资源自主和人事自主两方面享有更多的自主性,但在监督审查方面获得的自主性有限。超过60%的社会团体在经济资源和人事安排上不再依赖于业务主管单位,相比较而言,业务主管单位在业务监督方面的控制依然普遍。
3.混淆变量:社会团体自主性与政策倡议积极性之间的联系中存在较大程度的内生性(endogeneity)问题。从中国政治现状出发,混淆变量包括社会团体规模、社会团体类型、社会团体政治资源、社会团体领导个人资源、社会团体国际资源、地域性、管理级别,关系如图4所示。
本次研究通过马氏距离匹配法(Mahalanobis distance matching)处理混淆变量所带来的问题。马氏距离匹配法计算不同观测值之间的马氏距离,从控制组中找到与实验组数据最为相像的观测值,进行多次匹配组成匹配后的数据。这种方法消除了混淆变量与自变量的相关性,将混淆变量转成控制变量,使因果分析得以可行。匹配后的变量关系如图6所示。
诚然,马氏距离匹配法不能完美解决内生性的问题。这种方法针对可观察、可衡量的混淆变量,通过匹配的方法消除内生性,使其成为控制变量;但对于潜在的、不可观察、不可衡量的混淆变量来说,内生性问题是不能够通过匹配的方法解决的。因此,我们通过敏感性分析法(sensitivity analysis method)估计不可观测的混淆变量对本文结论的影响程度。
(三)回归模型及结果
基于上文分析,本次研究中的因变量为计数变量(count variable),且因变量的方差与期望值差距较大,因此,本次研究采用负二项模型(negative binomial model)进行回归分析。
图7、图8分别展示了在95%置信水平下,社会团体自主性对被动型政策倡议积极性和主动型政策倡议积极性的影响。整体而言,社会团体自主性的提高有利于增强其政策倡议积极性,假设1和假设2都得到了支持。
就社会团体的被动型政策倡议积极性来讲,除三项业务监督自主性指标外,各类社会团体自主性指标与被动型政策倡议正相关。社会团体在资源支持与人事管理方面自主性水平越高,通过政府提供的渠道参与政策制定的次数越多,与相互赋权理论的预期一致,也与前文提及的访谈内容相符。出于解决信息不足、提高治理水平的需要,政府将更多的自主权赋予社会团体,与此同时,政府鼓励获得自主权的社会团体更加积极地参与到政策制定的过程中。自主性强的社会团体可以发挥自身优势,与社会进行紧密的互动,了解社会需求,并借助自身在其领域的专业知识为政府提供更加行之有效的解决方案。审查年度报告与政策倡议积极性的负向关系一定程度上代表了中国国家与社会关系中依然存在的法团主义倾向。是否接受业务主管单位对年度报告进行审查,体现了社会团体与业务主管单位的密切程度。从政府角度出发,业务主管单位与社会团体的联系有利于政府了解社会团体状况,政府倾向于为更加了解的社会团体提供更多的政策倡议机会。从社会团体角度出发,接受业务主管单位的审查意味着获得更多的政治资源,了解政府所关注的政策问题。但整体而言,社会团体自主性的提高依然增强了社会团体从政府方面获得政策倡议的机会。
对社会团体的主动型政策倡议积极性而言,除提供社会团体活动资金和审查社会团体财务这两项指标统计结果不显著外,各类社会团体自主性指标与主动型政策倡议正相关。社会团体自主性水平越高,社会团体主动联系政府、表达政策主张的次数越多,这与资源依附理论的预期部分一致。社会团体运营资源自主性的提高意味着社会团体更少地受到政府的限制,可以更加主动地表达政策诉求。其中,社会团体在人事管理方面自主性的提高所带来的积极影响尤为显著。随着社会团体在日常运营中拥有更多的自主资源和自主性,社会团体逐渐拥有独立的政策观点,这促成了一部分社会团体采取行动,主动联系政府表达自己的政策建议。
结论:有限制的多元化政策参与模式
不同于多元主义认为社会团体自主性与其政策倡导性绝对正相关,也不同于法团主义认为社会团体的政策倡导性建立在与政府的密切联系(依附性或低自主性)上,中国的政府与社会团体关系呈现混合模式。一方面,社会团体经济资源、人事资源以及业务监督方面的自主性,总体上提高而非降低了其政策倡议积极性——这一点接近多元主义观点而和法团主义相左,社会团体在获得自主性的同时,承担了更多反映社会意见、改善政策质量的责任。另一方面,社会团体政策倡议方式以依靠政府提供建言献策的机会为主,主动联系政府的行为较为相对较少——这方面还明显具有法团主义制度安排的一些特征,这意味着社会团体的主动性并未得到充分发挥。
这一既非多元主义也非法团主义、既包含多元主义也包含法团主义要素的混合式的模式,我们将其概括为“有限制的多元化政策参与模式”。这一模式描述了政府与社会团体关系从法团主义模式向相互赋权模式过渡的中间阶段。第一,它体现了社会组织在社会主义协商民主过程中的积极作用。第二,它解释了在社会团体独立发展并积极进行政策倡议的同时,政策制定过程的相对稳定性。政府依然居于主导地位,社会团体主要依靠政府提供参与政策的制度化渠道。因此,政府可以通过自上而下的结构维持社会团体参与秩序。第三,它反映了当下合作模式的局限性——政府和社会互动过程中可能存在高度一体化、渠道有限等问题,社会组织管理体系以及协商民主的渠道有待改革。这一发现体现了作为理想型概念的多元主义和法团主义在运用到中国时面临的“概念拉伸”(concept stretching)和不适用问题。而一些基于本土经验的概念,如分类控制、分类发展、依附自主性、利益契合等,反而抓住了现象复杂性的不同侧面。本文提出的有限制的多元化政策参与模式试图将西方主流理论和中国现实情况联系起来,进行理论探索和概念创新。
本文原载于《政治学研究》2018年第5期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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