2020-09-25
政治默契——新冠肺炎防控战中多党合作制度的效能检视
在新冠疫情防控阻击战中,各党派基于政治默契,迅速反应,准确定位,自觉按照中共中央的统一指挥来部署本党行动,不仅直接参与一线疫情防控,而且积极建言献策,提供多方保障。通过政治默契这一非正式制度性的运作机制和正式制度性的合作安排,完成了多党合作抗击疫情第一阶段的目标,多党合作制度得到了检验,民主党派的政治把握、参政议政、组织领导、合作共事、解决自身问题等能力都得到了考验和提高。但多党合作制度的效能还有提升空间,实践中的政治默契和惯例,应及时提炼和总结,补充到制度内容中;民主党派在国家治理、和对外交流中还可以有更多作为。
中国社会科学院当代中国研究所科研人员
在中国推进国家治理现代化、决胜全面建成小康社会进程接近胜利的关键时刻,出现了新冠肺炎全球大流行的疫情。病毒的突然袭击以及由此带来的对社会经济秩序的严重破坏,是对各国治理能力的重大考验。虽然有学者认为,在这样一场突发的重大公共卫生事件面前,“政府绩效的关键决定因素将不是政体的类型,而是国家的能力”,但事实上没有完全独立、超脱于一定政体类型之上的国家能力。政治体制在很大程度上会影响着国家资源集聚的渠道、方式和利用效率,决定着国家资源配置和使用的方向,可以说,体制或制度本身也是国家治理能力的重要部分。对新冠肺炎疫情这样重大公共卫生事件的应对,既是对国家治理能力的检验,也是对影响和决定国家治理能力的一系列制度的检验。制度是为了产出效能的,通过制度效能的检视可以不断完善制度。多党合作制度是中国的基本政治制度之一,民主党派作为中国重要的参政党,是中国国家治理的重要参与者和主体之一。在国家面对重大治理危机事件的时候,执政党和参政党是如何在制度赋予的角色和空间中积极合作,各负其责,从而将中国多党合作的制度优势充分地转化为治理效能的呢?文本借鉴使用结构-能动的分析框架,从制度效能检视的角度,分析体现行动者能动作用的非制度性的“政治默契”如何在抗击疫情中成为多党合作制度效能实现的重要机制和特点,以探讨完善提高这一制度的途径和空间。
引言:多党合作制度的效能评价
有学者将我国政党的制度效能定义为“这一政党制度因自身结构以及系统合力作用于相关政治主体、相关社会生活领域的客观后果,它所要拱卫的特定社会秩序(特别是它所承载的政治期待)的具体实现及其程度,以及基于特定标准、出于适宜主体的相关制度评价和评价结果的转化适用”。对于这一制度效能的评价,也有学者构建了制度效能的两个考察维度——制度效能的应然状态与实然状态,在此基础上,提出衡量政党制度效能的高低,一是看体制内政党的利益表达和社会整合功能的强弱;二是看参加国家政权的各政党运作国家权力的民主性和科学性;三是看政党竞争是否依法有序或者政党合作是否平等有效。还有学者认为,对于多党合作制度效能的评价,主要从政党关系的定性是否科学、政党的空间定位是否准确、政党职能的定责是否明晰、政党运行的定轨是否合理等四个方面来评价。根据上述评价标准,我国政党制度尚存在制度化建设程度偏低、民主监督机制不完善、参政议政程度不高等问题,因此,提升政党制度效能,一方面要加强民主党派履职能力建设,既要增强民主党派成员的政治责任感和履职意识,加强履职队伍建设,又要创新民主党派履职实践平台。另一方面则要完善履职工作机制,包括完善民主党派履职内部工作机制与外部协作机制等。新冠肺炎疫情的暴发是影响世界发展的“黑天鹅”事件,是对国家治理能力和制度效能的重大检验,当然也是观察作为中国基本政治制度的多党合作制度效能和作为国家治理的主体之一的参政党如何在多党合作制度框架下积极有效地参与国家治理的一个机会。以此事件为契机的制度效能检视,更具现实意义。
制度是为保证目标实现而建立的,通过制度产生的效能,制度目标才得以完成。制度效能是指制度的效率、效益、效果以及隐藏其中的制度能力和能量,简要说就是制度的有用性和有效性。制度的优势则表现为选择该制度比选择别的制度有更合理的理由、更高的效能。制度效能检视就是对制度的有用性和有效性的回顾和对“制度在落实和执行过程中发挥作用的程度及其产生的效率、效益、效果的客观评价”。
中国的政治制度体系包括根本政治制度和基本政治制度。人民代表大会制度是中国的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度之一。正因为此,一直以来在理论和逻辑层面直接正面阐述中国多党合作制度政治优势的论文较多,多党合作制度所具有的先进性和政治优势,被当成是无须再证明的理论前提、现实前提和结论,在研究层面和操作层面缺少对制度优势持续不断的效能检视。而制度是需要不断完善和优化的,其优化和完善的空间则是在对制度效能的不断检验中发现的。制度效能低的地方,往往就是制度不完善的地方。
效能是制度评价最重要的标准。就中国的多党合作制度而言,对其制度效能的评价,目前并没有形成规范的、具体的、可量化的评价模型和指数。一方面是由于这个制度本身并没有规定可量化的任务指标,另一方面,在与其他制度的效能进行比较研究时,其他制度同样也缺少数据。但量化研究并不是效能研究的唯一方法,本文采取的是从“一个关系”、“两个实现”的角度进行检视。一个关系,是指在这一制度框架中,执政党和参政党的关系,是否始终保持着一党领导,多党合作;一党执政,多党参政的有序均衡的关系。两个实现是指“政党职能”(主要是参政党职能即参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商)实现的程度和“政党制度功能”(政治参与、利益表达、民主监督、社会整合和维护稳定)实现的程度。具体说来,制度目标是否得以实现,是制度效能检视的基本标准,这是“有与无”的性质问题,无论是对政党主体自身的职能要求,还是对政党制度功能的规定,都需要对照原设目标进行检验;而制度目标实现过程中的效率与效果,是制度效能“高与低”的程度问题。在目前对多党合作制度效能的检视还难以分解为量化检验指标的情况下,本文是通过观察疫情防控战中民主党派的行动逻辑来讨论制度效能实现的机制、特点和效果的。
政治默契:多党合作制度效能实现的机制和特点
默契是指双方不经言传便能心灵相通进而很好配合的一种境界或状态。政治默契是指政治力量之间在有关政治原则、政治立场、政治态度和政治行动上的心照不宣、心领神会进而互相理解、相互配合的境界和状态。
新冠肺炎疫情的爆发和流行超出了人们最初的想象,事发突然、情况紧急,工作千头万绪,显然没有时间在这个紧急的时刻加开一次中共与各民主党派的专门协商座谈会讨论有关抗疫的具体事宜。在一种特殊的“战时”状态下,民主党派以中共中央的部署为号令,行动迅捷,反应及时,主动配合。到了疫情防控取得重大战略成果,经济社会秩序全面恢复之际的5月8日,中共中央召开了党外人士座谈会。在会上,中共中央认为各民主党派已经出色地完成了第一阶段的工作,对各民主党派在疫情防控中的贡献给予了充分肯定。至此,在这次疫情防控的大考中,多党合作制度经受了一次考验,表现出了基于政治互信、以政治默契为主要特点和方式的效能实现机制。
虽然中共中央没有就第一阶段的疫情防控战略部署专门以会议协商的固定形式与参政党讨论,但根据多年多党合作形成的政治互信和默契,各民主党派均高度重视疫情防控工作,自觉以中共中央的决定和习近平总书记讲话精神为统一指导,各党派中央以领导小组或者主席办公会议的组织形式,布置安排本党的疫情防控工作。参政党对执政党战略部署的快速响应和贯彻落实,表现出了政党之间高度的政治默契。
1月25日中国农历的春节,中共中央政治局常务委员会召开会议,决定成立应对疫情工作领导小组,在中共中央政治局常务委员会领导下开展工作。党中央向湖北等疫情严重地区快速派出指导组,推动有关地方全面加强防控一线工作。
在中共中央成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组后的一周内,民盟中央、台盟中央、农工党中央、九三学社中央、民建中央、致公党中央分别成立应对疫情工作领导小组,领导本党的抗疫工作。民进中央起初一直在主席办公会议的领导下进行抗疫工作,后期为强化战“疫”和工作两不误,成立民进中央新型冠状肺炎疫情防控工作领导小组。民革中央则一直在主席办公会议的领导下组织抗疫工作,强调各级组织要加强组织领导,由主要领导同志亲自抓,负总责,建立工作机制,迅速驰援湖北。无论是专门的工作领导小组,还是主席办公会,各民主党派中央均自觉按照中共中央的统一部署来安排本党疫情防控工作。
与此同时,在地方层面,各省市地区的民主党派组织也同样快速响应,成立了各省市地区的疫情防控领导小组,配合当地的疫情防控工作。而有的地方组织则成立专门的应对领导小组。例如,1月29日,民革广东省委会成立了以主委程萍为组长的新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组,统筹协调省委会的疫情防控工作。尤其是身处疫情中心的湖北和武汉民主党派组织,行动最为迅速。民进武汉市委不仅成立了防疫工作领导小组,还在市委会机关成立疫情响应工作专班,组织全会力量助力抗击疫情,1月22日晚就发出了《关于抗击新冠肺炎疫情爱心捐赠的倡议》等等。台盟武汉市委会根据台盟湖北省委会要求,成立了武汉台胞健康状况应急监测小组,通过责任到人的方式,随时收集掌握在汉台胞的身体状态,等等。这一连串的快速响应和行动,说明各党派高度理解中共中央的意图,对中共中央抗击疫情的目标高度认同,对于按照中共中央的统一指挥来部署本党的行动相当自觉和默契。
第一,直接参与一线疫情防控,是民主党派的首要工作定位。新冠肺炎疫情的突发和流行,需要大量医护人员。民主党派有大量医药界成员,因此发挥党派成员这一优势,直接参与一线疫情防控,是民主党派的首要工作定位。在这次疫情防控阻击战中,有六万多名民主党派和无党派医务工作者参与了一线抗疫,成为不可或缺的医治力量。虽然广大党派成员中的医护人员,从自己的医德和职业要求出发,也会积极参加抗疫,但来自各自党派的动员和支持,显然增加了他们的决心,使他们有双重的使命感。特别是农工民主党,作为覆盖和联系医药卫生界人士最多的党派,农工党中央多次召开新冠肺炎疫情防控工作专题会议,密切跟进疫情防控,组织动员全党各级组织和广大党员积极投身疫情防控工作,“据统计,截至3月20日,农工党参与疫情防控、救治的医务人员26239位,参与疫情防控的科研人员315位,参与疫情防控的志愿者、企业家10644人,合计达37043人,占全党17.79万党员的20.8%”。也就是说,在参与一线抗疫的六万多名民主党派和无党派医务工作者中,农工党员便占据近一半比例。其中,农工党党员、武汉市中心医院眼科副主任、主任医师梅仲明,牺牲在抗击新冠肺炎疫情的一线,被政府评定为烈士。
第二,积极为疫情防控建言献策,是民主党派的传统工作定位。建言献策本来就是民主党派参政议政的主要职责和方式。在这次疫情中,出现了许多从来没有出现的新问题,更需各界出主意想办法。民主党派联系的专家和知识分子比较多,又有党派建言献策的特殊通道,因此,在这次疫情防控战中,各党派把为中共中央和各级政府出主意、提建议、想办法作为重要的当仁不让的工作。他们多次以党派和党派联系的专家的名义向党中央、国务院相应部门提出疫情防控的各种建议。据不完全统计,截至4月底,各民主党派中央直接向中共中央、国务院报送的针对疫情的意见建议就有34篇,其中23件得到中央领导同志批示,而向全国政协和中央统战部、教育部等部门报送的社情民意信息就更多。如民革中央提出的“关于发挥中医药独特优势,更好落实中西医并重方针的建议”、“修订《突发事件应对法》推进应急预案和标准体系建设的建议”;民盟中央提出的“关于提高政策针对性、有效性,帮助中小企业渡过难关的建议”;民建中央提出的“关于新冠肺炎疫情对打赢脱贫攻坚战的影响”;民进中央提出的“关于将环卫、供水污水、垃圾处理单位纳入疫区防疫物资统筹调配体系的建议”;农工党中央提出的“关于夺取我国抗击新冠肺炎疫情全面胜利,做好对外防控合作的有关对策建议”;致公党中央提出的“关于打好社区防疫战,夺取战‘疫’彻底胜利的建议”;九三学社中央提出的“关于统筹疫情防控与脱贫攻坚的建议”;台盟提出的“关于协助武汉常住台胞做好肺炎防控工作的建议”等等。
除了各党派中央外,各党派的各级组织同样积极建言献策。例如,台盟中央收到社情民意信息稿件600篇以上,供稿盟员人数150多人,向全国政协报送社情民意信息90篇,编辑报送量超过2019年全年报送总量。很多建议立即产生了政策影响,其中由台盟中央副主席、台盟海南省委会主委连介德撰写的“关于给予因疫情失去亲人的家庭国家救助的建议”,由台盟海南省委会提交的“关于疫期支持台企台胞发展创业的建议”获得海南省主要领导批示;由台盟湖北省委会主委江利平提交的“关于修改完善《中华人民共和国突发事件应对法》的建议”、由台盟湖北省委会副主委刘江东提交的“关于协助武汉常住台胞做好肺炎防控工作的建议”,由台盟云南省委会主委杨晓红提交的“关于应对新型冠状病毒疫情,缓解中小企业生产经营困难的建议”,被全国政协采用;等等。
在一些全国人民特别关心的领域,民主党派的建议和意见为中央决策提供了重要参考。2月14日,民盟中央根据盟员专家建言,起草了《关于适度扩招研究生,以缓解疫情带来的大学生就业压力的建议》,在报送中共中央办公厅后被采纳,编辑为综合信息报中共中央、国务院领导,成为2020年研究生招生的新政策。在教育部决定延迟开学、“停课不停学”和“停课不停教”等政策后,针对实施过程中遇到的现实困难,民进中央向全国政协提交提案,建议在教育领域加快供给侧结构性改革,完善网络教育体系,满足多元、多样、灵活、个性的教育需求,提升应对重大疫情的能力。民进中央还提出,应加大农村公共基础设施建设力度,尽快实现行政村光纤网络和第四代移动通信网络普遍覆盖的要求。加大对农村地区、边远地区、贫困地区中小学信息化教学设备的配备力度,进一步鼓励城市名校、社会教育机构帮扶农村地区教育,倡导公益组织、慈善基金等对贫困家庭进行网络学习设备捐赠。这些建议很快在全国得到了落实。在长达几个月的疫情期内,全国的大中小学以及各类学校没有停学,民主党派的建议和具体支持行动功不可没。
第三,挖掘利用自己的独特资源为抗疫提供多方保障,是民主党派的功能定位。在各级政府和群众组织的资源之外,各参政党还有自己的人脉关系和独特资源,因此,他们积极动员各自联系的成员和群众积极捐钱捐物;利用党派联系的法律、心理等领域的专业人士,为抗疫提供法律支援和心理干预服务。例如,作为具有侨海特色的致公党则向所联系的海外华侨群体,包括华侨、华人和留学生赠送“致公爱心包”快递小包裹,使身在疫情暴发期的海外同胞感受到来自祖国的温暖,提升了他们应对疫情的信心。再如,民主促进会是以教育文化出版传媒为主体界别的参政党,因此主要在教育和出版方面着力。民进重庆市委会号召全市民进的教育界会员身在家心在校,情系教育心系学生,课堂内外和学生同心相连携手抗疫,线上线下守土有责教书育人。
无需一一列举各党派的行动,仅此已经可以清楚看出,党派对于自己的政治定位、工作定位准确、恰当,以自己党派的特长和优势参加了这次“集体大考”。
党外人士座谈会,是中共中央领导同志听取党外人士意见建议的重要方式,是执政党和参政党在最高层面的政党协商。2015年中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》规定,政党协商主要包括会议协商、约谈协商和书面协商三种主要形式。其中,会议协商是政党协商最重要的形式,在中央层面的会议协商包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会和其他协商座谈会等。这种会议协商一般是每年年初经过中共中央政治局常委会会议审议后,形成当年年度协商计划,进行4—5次协商。其中,中央层面的专题协商座谈会,由中共中央主要负责同志主持召开,就党和国家重要方针政策、事关全局的重大问题进行协商。列入会议协商议题的主要是政府工作报告、半年经济形势、全年经济工作、中共中央全会报告等这样事关全局的重大事项和重要问题。
关于新冠肺炎疫情防控工作的协商座谈会是2020年5月8日召开的。中共中央在中南海就新冠肺炎疫情防控工作听取各民主党派中央、全国工商联和无党派人士代表的意见和建议。这次座谈会规格高,由中共中央总书记习近平主持并发表重要讲话;时间节点重要,是在新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果,国内疫情已经得到基本控制,输入性病例的增长势头逐渐减弱,生产生活秩序即将开始全面恢复的重要时刻。这次专题协商座谈会的召开,既是按照政治协商的惯例也是打破惯例的一次政党协商。无论是按固定程序和工作惯例召开的,还是因事情重大而加开的;无论是在抗疫的前期还是后期的某个阶段召开的,都是建立在执政党和参政党的政治默契行动之上,都体现了中国共产党对各民主党派合作与配合的信任和高度肯定,体现了执政党的胸襟与参政党的担当。也正如习近平总书记代表中共中央指出的,在抗击疫情的非常时刻,各民主党派、工商联和无党派人士坚定不移同中国共产党想在一起、站在一起、干在一起,坚定不移同中国共产党同舟共济、风雨与共。“想在一起”就是政治默契,才会有“站在一起、干在一起”的行动和效果。可以说,这次民主党派和中国共产党双方完成多党合作的制度性目标,都充分发挥和运用了政治默契这一非制度性的运作机制。
本文原载于《中央社会主义学院学报》2020年第4期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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