包万超：公共选择理论与实证行政法学的分析基础

2017-04-10  

包万超：公共选择理论与实证行政法学的分析基础

在行政法的分析中，同一个人会奇妙地发生两种角色的转换：一个普通公民一旦成为官员或“公家人”，就从一个自利者摇身变成了克己奉公的“公仆”。如果他滥用权力、以权谋私，不过是“异化”或“变质”的结果，并非官员固有的“人性”使然。

文/包万超

北京大学政府管理学院教授

       在过去的一个世纪里，行政法的基础研究是失衡的。关于价值判断和制度选择的规范法学一直在大踏步地前进，而注重描述、解释和预测行政法现象的实证法学却举步维艰。虽然学者曾就此进行过许多经验调查，也做出了一些出色的推理，但是，这些研究至今却未能在行政法领域发展出一种具有科学特质的实证理论。究其原因，除了主流学界一直持有“法学是一门规范科学”的成见以外，很大程度上是因为大多数学者忽视了或者说从未意识到很多实证研究一直建立在一个不可靠的分析基础上。

       这个分析基础就是作为行政法制度建构核心的“政府—公民”和“公共利益—个人利益”关系的二元结构。主流学界将这个属于规范评价领域的理论框架错误地推向真实世界，导致了一个致命的后果：学者们在实证理论上面临的困境过去是，现在仍然是行为动机二重性假设造成行政法分析基础的不一致性，即：将行政机关视作超越于个人之上的有机体，或将政府官员视作具有集体身份的个人，这些机关和官员具有不同于普通公民的利益诉求和行为动机。前者是或者应当是受利他主义动机支配的、寻求和促进公共利益的“人民政府”和公仆，后者则是追求个人利益的利己主义者。这样在行政法的分析中，同一个人会奇妙地发生两种角色的转换：一个普通公民一旦成为官员或“公家人”，就从一个自利者摇身变成了克己奉公的“公仆”。

面向真实世界的公共选择理论

       公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究，或者简单地说，是将经济学应用于政治科学。公共选择的主要目标就是了解“真实世界”中的政府“是”如何运行的，以及对政府决策和行动规则“应当”何为的规范性基础进行评价与重建。

       作为一个独立的学术领域，公共选择理论形成于20世纪40年代末至60年代初。在这一过程中，布莱克、阿罗、唐斯、奥尔森、布坎南和塔洛克等学者奠定了该理论的基本框架。其中，《同意的计算——宪政民主的逻辑基础》一书出版于1962年，堪称公共选择发展史上的里程碑，布坎南和塔洛克从两个方面奠定了这一学术领域的基础和方向：一是在分析方法上，除了同样强调经济人假设和理性选择外，将重点转向方法上的个人主义和作为交换的政治模式，是对威克塞尔思想的继承、创造性的扩展和运用。而且，本书首次将博弈论和寻租理论（尽管尚未系统研究）应用于对政治市场的分析。二是在性质和内容上区别了“在制度约束下的选择”和“对制度的选择”。过去的研究只限于前者，本书的研究重点是后者，即对宪法和政府规则的评价和选择，由此促进了公共选择实证研究和规范研究的结合，为“宪法经济学”提供了理论框架。至此，一个与传统经济学市场决策理论相对应的政治或集体决策理论获得了独立的学术地位。

方法上的个人主义

       方法上的个人主义认为，对一切社会现象的分析都应当建立在个人行为的基础上，惟有个人能够思考、决策和行动，个人的存在及其行动的目的性是一切社会行为的前提和基础。这种方法应用于经济市场的分析没有太大的分歧，但在政治领域就不是这样了。公共选择理论试图建立一个统一的关于经济和政治市场的个人行为模型。在所有的理性选择模型中，方法上的个人主义都是一个既定的前提，它处于分析模型的核心地位，“只有个人是选择和行动的惟一的（和最终的）实体，任何关于社会互动过程的理解都必须建立在对过程参与者行为分析的基础上。”在这个模型中，个人是最终的决策者和最高的评判者，是至高无上的统治者。只有个人自己能够判断什么是“好的”，什么是“坏的”。一个集体或社会从来不会有真正意义上的选择行为，社会仅仅是无数个人的集合，它本身不存在任何独立于个人的价值、目标和行为。

       公共选择理论将方法上的个人主义推广到政治领域，即认为国家或政府并非为超越于个人之上的有机体，并非是与个人分离和对立的神秘的决策主体。所谓“政府决策”，不过是通过构成政府的官员个人的决策，“政府”没有生命，政府自身绝不能思考、选择和行动。“由于拒斥了国家的机体概念，以及阶级统治观念，留给我们的就是一个关于‘集体’的纯粹的个人主义概念。集体行动被视为个人在选择集体地而非个体地实现目标时的行动，而政府不过是被视作使这样的集体行动得以发出的一套程序和机制而已。”因此，经济领域和政治领域之间，或者个人选择领域和公共选择领域之间并没有本质的不同，它们都是个人的选择，分享着统一的方法论基础。

        这种方法上的个人主义与作为一种社会秩序体系的规范的个人主义是不同的，前者是一个中性的概念，作出决策的个人可能是利己主义者，也可能是利他主义者，或者是利己与利他的任意组合。这种方法应用于在意识形态和价值选择上具有不同偏好的个人主义与集体主义或社会主义、自由主义与极权主义等领域是没有区别的。即不管选择的目标是什么方法都是一样的。

        与方法上的个人主义相对立的，是政治学、福利经济学、凯恩斯国家干预主义和公法学长期以来接受或隐含的方法上的有机体概念。这种分析方法的基础是，国家或政府是一个超越并独立于个人的有机体，“这种有机的国家有其独立于声称具有成员资格的个人的存在形态价值模式和行为动机。事实上，‘个人’这个术语在真正的有机概念中没有多少位置，单个的人成了更大，且更有意义的有机体的不可分割的一部分”。政府是“公意”和“公共利益”的体现，它的决策就像一个有生命的个人的决策过程一样，其目标是使所有个人或者至少是大多数个人的“社会效用”或“社会利益“最大化。这种方法隐含的假设是，政府是一个超凡至圣的主体，是全知全能和不偏不倚的观察者和裁决者，它凌驾于芸芸众生之上，随时洞察到人间的疾苦并伸出仁慈之手。这样一个政府是，或者应当是由一些除了认同和增进公共利益外别无所求的官员组成的。这一假设使官员成了某种具有集体身份的个人。

        西方主流经济学家和政治学家，更不用说社会主义的政治经济学家了，他们都把政府视为一位潜在的“仁慈君主”，而他们的社会角色就是“说教者”和“谋士”——劝告君主并与君主商定公共利益的定义和标准，然后建议君主采取增进这些公共利益的手段。主流经济学家致力于为他们的“社会福利函数”确定定义和标准，试图从政府那里寻求解决所有社会经济问题的办法。而公法学家的主要任务就是对这些问题的解决提出立法建议。

       每一种行政法理论的背后都根植于一种更为广阔的政治经济学传统。19世纪晚近以来，主流行政法学家的分析方法也主要建立在有机体的国家概念和把官员视作具有集体身份的个人基础上。中国和前苏联的“管理法”、国家干预主义下的管制的或功能主义的行政法，以及其他种种以“公共权力理论”或“公共利益理论”等名称标识的功能主义行政法都是建立在这个方法论的基础上。

       建立统一的行政法学实证理论，就是要使方法上的个人主义成为一切分析的前提。对行政法现象的理解都必须建立在对过程参与者——行政官员、议员、法官、公民个人和利益集团——的行为的分析基础之上。例如对于管制立法研究，如果不是从方法上的个人主义出发，就不可能准确描述管制过程，就不可能解释利用立法设租、寻租等现象，同样难以理解为什么大量损害公众利益的法律得以颁布和长期实施？因此也就难以理解管制立法中权利义务的分配和如何改进等规范问题。

经济人假设

       个人的行为一旦被置于分析的中心地位，亟需回答的问题是：这是一些什么样的个人？或者说，这些个人的行为动机是什么呢？公共选择理论认为，他们都是“经济人”：在既定的法律和制度约束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。这种经济人假设包含着三个基本命题：

       第一个命题是关注和追求自身利益是个人行为的基本动机。这里的“利益”，既可能是金钱、物质财富，也可能是地位、荣誉，甚至是纯粹伦理的、意识形态的满足感。因此，“自利”的个人不应当被狭隘地理解为“金钱的奴隶”或“庸俗的唯物主义者”。

        第二个命题是，经济人是理性的，他能根据有关环境、自身处境和利益需要作出什么是“好的”或“坏的”判断，并能够进行“成本-效益”计算，在交易中面临现实的选择时，他将选择“更多”而不是“更少”。

        第三个命题是，在适当的法律和制度安排下（比如市场就是最好的例子），经济人即使纯粹追求自身利益的最大化而丝毫不关心别人的利益，也将在既定的约束下无意识地自动增进社会公共利益。这个命题实际上包含了博弈论中的“极小极大原则”，即在最不利的可能中寻求最好结果。

       公共选择理论的重大突破是将经济人假设推广到政治领域，从而使经济市场和政治过程分享了统一的分析方法和行为假设。公共选择学派认为，政府并非为超越于个人之上的有机体。它是由一些行为动机与普通人无异的官员和政治家组成的，这些人也是“经济人”——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即官员和政治家关注自身权力、地位、声望和利益，追求权力最大化和寻求预算最大化，在约束机制不够严格或仅构成一种不可置信的威胁的时候，他们更倾向于利用手中的职权进行“创租”，谋取私利。

       方法上的个人主义和经济人假设在政治市场上的应用表明，政府丝毫没有任何神秘之处，它是一个由凡人组成并像凡人一样易犯错误的机构。根本不存在一个全知全能和不偏不倚的“仁慈君主”——它既不像福利经济学家设想的那样，以公共利益的最大化为唯一目标；也不像凯恩斯主义设想的那样，是由一群精英统治和控制的“国家计划委员会”。

       公共选择理论为建立统一的行政法学实证理论提供了一致性行为动机假设。长期以来，行政法学者在描述、解释和预测行政法现象时一直是以庇古隐含的双重假设为前提的：个人在市场上（个人决策领域）受自私自利的动机驱使，在政治决策（集体决策）场合又摇身变为克己奉公的圣哲。即个人在作为行政相对人时，是关注自身利益的，如申请许可证，但一旦成为行政官员后就变成利他主义者了（“人民公仆”），如根据“公共利益”的需要考虑是否颁发某项许可证。在整个20世纪，大量的政府管制和行政立法正是建立在政府和官员是公共利益的代表这一假设上的。公共选择理论从分析方法和行为假设上提出了主流行政法学的难题所在，并提供了解决问题的思路。

在行政法领域的扩展及其问题

       将公共选择理论应用于行政法领域，法律学者作出了迟来的却不乏创造性的实证研究。迄今，学者们的研究主要沿着两条路径前进：一是从整体上探索“公法与公共选择”的关系；二是将公共选择理论应用于行政法的局部问题。如行政立法、行政程序与司法审查等问题。

       但是，无论是从整体上还是从局部问题上研究行政法与公共选择的关系，学者们尚未有效地解决两个问题：

       第一，如何将公共选择理论应用于建立一种以人类行为理论为中心的行政法学实证理论。即在方法上的个人主义、经济人假设的基础上，发展出用于描述、解释和预测行政法现象的、具有内在逻辑一致性的命题和学说。为什么要提出这个问题？如何解决这个问题？这项研究一方面要求学者从反思行政法的基础研究中提出问题，并从行政法学实证理论和规范理论的区分中理解当代行政法学的基本难题。另一方面则要求学者系统地将公共选择理论，应用于对行政法学的分析方法和行为假设进行批判性的反思和重建。特别是深入分析传统行政法以“政府—公民”和“公共利益—个人利益”关系的二元结构所隐含的分析基础的不一致性，消除这种关于人类行为动机二重性假设，是建立实证行政法学的理论前提。

        第二，如何将公共选择理论拓展应用于不同意识形态和政治经济制度下的行政法问题。现有的研究主要局限于以美国为代表的，发达的市场经济及其由政党和多元利益集团左右的代议制民主下的行政法问题。这些研究对象及其研究结论都带有某种“地方性”的色彩。中国的“行政法与公共选择”具有诸多不同于美国和欧洲的特性，这种特性不在于公共选择分析方法在应用上的差别，而是在中国行政法领域人们作出公共选择时所面临的政治、法律和意识行态等约束条件不一样，但关于这一课题的研究无论在西方还是中国，至今仍是非常薄弱的学术领域。

        这两个问题的结合意味着我们对“行政法与公共选择”的研究可望在理论实证和经验分析、基础研究与应用性研究上同时获得新的突破。如何使这种结合成为可能并提出新的研究结论，这正是中国学者应当试图解决的问题。

        本文为作者发表于《比较法研究》2011年03期的文章，北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便删去所有参考文献。

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