有关政府购买公共服务质量保障问题的几点思考

2017-04-10  

有关政府购买公共服务质量保障问题的几点思考

政府购买公共服务作为公共服务供给方式创新之举，在诸多国内外学者及各级政府的关注下已在广泛推广，而提高公共服务质量是取得成功的根本保障。公共服务质量不仅仅强调社会公众满意度，还强调对服务过程、服务结果和影响的重视。高质量的公共服务是推动社会治理创新和进一步提升公共服务水平的重要保障。人民群众期望获得与其切身利益息息相关的更高质量的公共服务。

 

文/句华 等

北京大学政府管理学院副教授

 

        新公共行政领域，与质量概念密切相关的仍然是守法（compliance with the law）、民主（democracy）和透明（transparent），而不是经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）。政府作为购买服务的主体，应该本着公开、透明的原则，通过公平竞争机制对具有供给公共服务能力的市场（企业）和社会组织进行选择，以保证在政府购买服务过程中所提供的优质服务符合社会公众的需求与期望。

 

 

明确政府职责，做责任买主

 

 

       解决决策环节问题需明确政府职责，做责任买主。质量本身就是一个多维的复杂概念。那么，如何在政府购买公共服务过程中，明确公共服务中的责任，确保服务质量达到社会公众的满意度这一问题变得更加复杂。首先，责任认定是重中之重。随着社会公众不断增长的社会需求，政府供给公共服务的方式由唯一主体转变为由社会力量作为生产者共同参与体。将生产转交给有资质的社会力量，并不代表将政府应负的责任同时转交。如果只是试图模仿社会力量等非政府部门的管理，缩小了政府的责任范围，仅仅把关注焦点集中到是否达到标准和使顾客满意上，这样的做法没有达到包含公众对公共行政官员的责任感、合乎道德原则和公共利益的期望。因此，政府购买公共服务过程中的责任不仅是为社会公众提供选择，而且通过所提供的服务对社会公众所表达的期望做出回应，并且这种回应是任何社会力量所不能替代的。

       另外，有关政府购买公共服务中的职能问题，哪些职能只能由政府自身执行，哪些职能又可以通过购买服务的方式进行而不影响到政府职责和服务质量，明确哪些服务可以购买，哪些服务不适合购买，不做被动买家而做责任买主。美国的政府购买服务经验具有一定的借鉴价值。美国联邦采购政策局（Office of Federal Procurement Policy, OFPP）的政策文件以1992年发布的第92号政策函（PolicyLetter 92）的19项“政府固有职能”（inherently government functions）作为辨别标准；美国同时也采取了类似“负面清单”的方式，即列明不允许外包的事项，未列入的属于可以外包事项。

 

 

培育主体环节需激发社会力量活力

 

 

       社会力量在政府购买服务过程中能否提供优质的公共服务，是衡量政府能否与其合作的关键标准。政府购买服务的目标是为社会公众提供满意的服务，政府购买服务机制的构建离不开社会公众的参与。因此，社会公众的参与和公共服务的质量息息相关。在充分了解社会公众需求的前提下，社会力量承接和完成政府购买服务的任务，同时接受政府的监督与社会公众的反馈。社会力量只有具备较强的服务承接能力和社会影响力，才能够真正成为政府和社会公众可以信赖的合作伙伴。

1.需要强化社会力量参与意识

       社会力量中大多不以营利为目的，不同于政府机构与市场（企业），具有特定的使命与目标。在政府向社会力量购买公共服务过程中，社会力量的参与更加能够体现广大社会公众的需求与意愿，公众参与是社会力量参与的基础。而政府与社会力量之间的合作关系直接受公众参与的需求影响，公众参与的需求决定了公共服务的质量与效果。一方面，政府除了定位自身的角色和职能外，还应当充分重视社会公众参与的价值，强化社会力量参与的意识；引导社会公众提升认识，自觉承担其角色，积极参与公共事务管理与公共服务过程。另一方面，鼓励社会公众参与公共服务购买与提供过程提高社会公众参与技巧与能力。

2.需要拓宽社会力量在政府购买公共服务过程中的参与渠道

       随着社会民主建设进程的推进，公众参与公共管理的热情不断升温，社会公众参与公共事务管理的态度也由过去的被动接受逐渐开始走向主动参与，如各类听证会及社区公共事务讨论等多种形式的参与活动，大多受到社会公众的广泛欢迎。另外，我国政府向社会力量购买公共服务的问题研究，必然涉及事业单位。“事业单位”是我国特定时期产生的一个特有概念。积极推进我国事业单位改革，将有条件的事业单位转为企业或社会组织，拓宽社会力量参与政府购买公共服务的渠道。

3.需要规范社会力量与政府及社会力量与服务对象之间的责任关系

       在政府向社会力量购买服务的过程中，社会力量与政府之间不再是管理与被管理的关系，而是社会力量被赋予了与政府部门平等的法律地位。在购买的过程中，政府的责任主要依据社会公众的需求而承担的财政责任和监督评估责任；而社会力量在交易的过程中，对于服务的生产与提供应当承担相应的责任，两者是一种平等的契约合作关系。

       在生产与提供服务的过程中，符合服务资格且具有资质的社会力量的参与，不仅可以获得政府的财政支持，同时在条件具备的情况下可能直接提供公共服务，也可能委托社会实体间接参与公共服务。无论是直接服务还是间接服务，社会力量都要与服务对象明确各自的职责与权利，明确社会力量与政府及服务对象的关系，有利于避免发生建立在熟人社会或者通过感性认识的基础上，而造成社会资源不能得到充分利用或者浪费。同时，可以保证各方所提供的公共服务符合社会公众最真实的需求与期望。

 

 

建立健全审查、评估、监督等机制

 

 

      在过程与结果环节需建立健全审查、评估、监督等机制。

1.需要建立需求调查和公开资格审查制度

      如果没有对社会公众切身需求的调查，政府向社会力量购买公共服务是不具有意义的。作为购买流程中的首要环节，面对社会公众的诸多需求，首先选择最普遍、最迫切的社会需求并给予客观的评定；其次，由于信息不对称和失真的情况存在，对于提出招标申请的政府与社会力量，政府坚持公开透明的原则，综合多种方式，例如与科研机构及标准院所协调合作，将社会公众的需求以最小的误差纳入政府购买流程过程中。政府购买过程中的腐败高发性值得我们警惕，政府必须积极应对，防止腐败成为政府与社会力量的泥沼，建立公开资格审查制度十分必要。对于提出申请的政府与社会力量，政府部门严格把关，将不符合条件和不具备资质的组织排除在外；然后，将具有条件和符合资质的组织公开接受社会的监督。在政府购买服务的过程中，政府都应当坚持公开、公正的基本原则，保证社会公众享有充分的参与权和建议权。在此期间，政府对任何建议和意见所做出的回应也要保持公开。对社会公众需求的回应也是政府承担购买服务职责的一种体现。

       当然，建立需求调查和公开资格审查制度的前提是要有健全的法律体系，健全完善的法律体系是一切购买流程规范的必要条件和法律保障。《中华人民共和国政府采购法》的修订和完善迫在眉睫。

2.需要制定公共服务的质量标准和评估机制

       2012年，国家标准化管理委员会联合有关部门，制定《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，明确指出“标准化工作是加强和创新社会管理，进一步提升公共服务水平的重要技术支撑”。政府向社会力量购买服务过程中，应该明确公共服务质量的标准，对每一阶段的服务做出可量化的衡量标准；同时，政府对上报的社会组织建立规范的社会监督机制，但就目前我国的实际情况，缺乏独立的检查或监督管理机构，往往造成信息缺乏真实性和竞争的公平性难以保证。对于社会组织所提供的公共服务进行专业标准化的评估，是对社会组织重要的激励与行为约束。目前社会组织发展的监督机构利益纠葛复杂，对于政府购买服务的监督非常不利。政府应当专门成立多元主体组成评估主管部门，对所提供的服务标准、服务质量、服务效率等方面依据量化数据进行评估。评估的方式可以包括绩效考核指标评估、标准化指标体系评估等多种形式。而现有的绩效考核指标及定量指标缺少科学的指标衡量，侧重对资金、人员的考核，而对具体的实施效果、落实程度和评价均存在不足现象。绩效评估要具体避免流于形式，也需要公开面向社会及广泛征询专家意见，确保其公正性和科学性。

 

 

         本文为董杨和句华发表于《中国行政管理》2016年第5期的文章。原标题为《政府购买公共服务质量保障问题研究》。北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便删去所有参考文献。

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