赵成根：为什么托克维尔认为，三权分立并不足以使国家享有民主和自由？

2017-04-21  

赵成根：为什么托克维尔认为，三权分立并不足以使国家享有民主和自由？

美国的民主政治实践对托克维尔有着决定性地影响。他敏锐地发现，虽然三权分立的民主政治制度是绝对必要的，但并不足以使一个国家同时享有民主和自由。他研究了社会力量平衡的重要政治制衡价值，他认为多元的、重叠的、强大的、自主的自愿社会团体的存在和发挥作用，可以对政府权力构成一种社会制衡，使得权力从中央政府向外扩散，助长了民主习惯和文明社会的形成。

文/赵成根

北京大学政府管理学院教授

通过利益集团组织化的方式来参与和影响政治运作，是现代民主政治的一个基本特征。如果说原子化的普通公民在民主政策过程中往往很少有直接而主动的参与和影响行为，那么政策过程中政府和社会之间的互动和交换则主要由有组织的利益集团来进行，这种互动的特质决定了政策过程的特点和政策的绩效。甚至在某种意义上，可以说，民主政治制度的一系列制度安排如代议制度、选举制度、政党制度、司法独立等，就是因为在社会经济政治竞争中力量均衡的各种利益集团，为了不至于在激烈的冲突中同归于尽，所逐渐演化成长起来的一种和平的、蕴涵着合作的竞争游戏规则。所谓的公民参与、公民权利和自由，在一定的意义上，不过是精英主导的利益集团博弈的副产品。因此如果说民主不是恩赐的，而是斗争获得的，那也是社会利益集团同控制政府的利益集团斗争的产物。正是由于利益集团在民主政策过程中这种核心的地位和作用，对它的研究和分析也理所当然地成为当代西方政治学和政治经济学的一个焦点。

一、利益集团是政府决策过程中的基本现象

利益集团的定义和内涵

什么是利益集团？戴维·杜鲁门在1951年的《政府的过程》一书中，认为利益集团是指一种“在其成员所持的共同态度的基础上”，“对社会上其他集团提出要求”的集团。20世纪60年代以来，陆续有一些著名学者对利益集团概念进行了界定。罗伯特·达尔在《美国的民主》一书中，认为“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团”。哈蒙·齐格勒则认为，利益集团就是指“一群人自觉地联合起来，加强自己的力量，在同本组织有关的问题上商讨共同的对策并且为达到自己的目的而采取行动”。英国学者格雷海姆·威尔逊在《美国的利益集团》中，指出：“一个利益集团是一种组织，它设法代表一些有着一种或几种共同利益或共同信念的个人或社团。”

解析这些关于利益集团的定义，可以发现，首先，利益集团是一种组织；其次，像所有其他组织一样，利益集团存在和延续的基础是共同利益，以及在共同利益基础上的共同态度或信念；第三，利用组织的优势，合并和转化组织成员所拥有的资源，形成较个人大得多的社会影响力，并通过共同的行动，维护和增进组织成员的利益。有识于此，对利益集团概念进行以下的概括应该是适当的，利益集团是一定的社会成员在共同利益、共同态度或信念、共同目标的基础上，所结合而成的社会组织，其目的在于合并和转化组织成员所拥有的资源，形成社会影响力，并通过共同行动，维护和增进组织成员的共同利益。

利益集团的存续是内外部的综合作用

利益集团是一种基本的社会现象。但是，到底是什么力量推动利益集团的形成和发展？或者，到底是什么因素导致了人类的组织化倾向？

利益集团的存在首先是因为一定范围内人们利益的一致性，和在利益一致性基础上的共识。当单纯的个人行动根本无法实现或者不能充分地实现这共同的、或公共的利益时，组织的形成才是可能的。根据亚里士多德，人类的基本社会组织家庭和高级政治组织城邦的存在，都是根源于人的相互依存的共同利害。在当代西方研究利益集团的学者中，几乎所有的人也都充分意识到共同利益是利益集团存在和发展的基础。如利益集团理论的奠基人阿瑟·本特利所说：“不存在没有其利益的集团，没有集团的利益就没有集团。”曼瑟·奥尔森也指出：“尽管组织经常也能服务于纯粹的私人、个人利益，他们特有的和主要的功能是增进由个人组成的集团的共同利益。”   

利益集团作为具有共同利益偏好的人们的结合，它的存在直接地是源于人们利益的一致性以及在利益一致性基础上的共识。但其深刻的原因则不可避免地是社会的冲突，正是社会的利益冲突把人们结合在一起。用一个形象的表达方式，正是人对人是狼的社会冲突，导致了人与人结盟。

一定时期的世界上的资源是有限的，而人的需要是无限的和广泛的，经济发展和社会进步的速度永远赶不上人的欲望扩张的速度，相对于人的需要而言，社会价值是短缺的。因此，人们的利益就有可能是冲突的。人们为了在冲突中获得优势，取得胜利，在冲突的社会分配中攫取更大的份额，必然具有整合力量、统一意志、统一行动的组织化取向。

维系组织存在的是内部的共同性和外部的冲突，这两个因素的共同作用。当我们说人对人是狼的社会冲突导致了人与人结盟时，除了是指社会冲突能够强化对具有共同利益的社会主体的凝聚功能，还意味着冲突的各方为了防止在冲突中同归于尽，使各方的利益均受到损害，必然会寻求妥协、合作和秩序。正是充分认识了这层道理，制度经济学家康芒斯认为，稀缺性不仅是冲突的根源，而且也是合作、同情、公道和私有财产的根据。假如一切价值都是无限的丰裕，那就不会有自私、不公道，也不会有财产权和伦理学。总之，利益组织内部小集团和派别的存在和冲突组织间协调的可能性，冲突和一致这两种因素的平衡，使人类社会成为一个多样化、多层次、网络状的利益组织系统。

组织具有特定的优势功能

当我们说冲突和一致的平衡，将导致组织的产生时，实际上隐含着一个假定，那就是组织具有特定的优势。组织的优势主要表现在哪些方面呢？根据诺贝尔经济学奖获得者科斯的交易成本理论，市场交易是需要付出成本的，成本的大小是和不确定性直接关联的，不确定性极大化，则交易成本趋于极大化。组织的存在可以有效地节约交易成本，当存在组织时，一系列的契约被一个契约所替代，固定的、长期化的组织关系大大加强了人际关系的确定性，将使人们能够可靠地预期他的行动的成本和收益。组织因其大大减少交易数量（组织就是关于若干事项的长期有效的契约）和每一次交易时的变量，能够有效地节约交易成本。实际上，组织除了科斯认为的可以提高交易效率，还具有一系列的功能，如合并和转化资源；通过统一意志、统一目标、统一行动而凝聚力量；在凝聚力量的基础上放大力量，更有效地实现目标，即亚里士多德所说的“整体大于部分之和”。正是组织的一系列优势功能，使它成为人们在冲突的社会中实现共同利益过程中合理的选择。

社会主体的共同利益是结成利益集团的必要条件

进一步考察利益集团的形成，必须回答的一个问题就是具有共同利益的社会主体是否必然结成利益集团？是否必然会有追求扩大共同利益的集体行动？以本特利、杜鲁门为代表的利益集团理论对此持肯定的看法，但奥尔森、索尔兹伯里等则提出了不同的观点。

根据奥尔森的研究，集团的共同利益具有一个基本的特性，就是它的共享性。利益团体所提供的集体利益（或集体商品）是一种不可分的、普遍的利益，一个集团的成员不管他是否为集团利益实现付出了成本，都能共同且均等地分享集团利益。这就促使集团成员期望“搭便车”而坐享其成。集团规模越大，分享利益的人越多，为实现集团利益付出牺牲的人分享到的份额就越小。在这种情况下，任何大型集团的有理智的成员，就不会为集团的共同利益采取行动，自动的、自愿的集体行动就根本不可能发生。

奥尔森发现导致集体行动困境的原因，除了集团利益的共享性，更重要的是个人利益是主导理性的个人行为的首要因素，以及在此基础上个人利益和集体利益是可能发生冲突的。按照个人利益主导个人行为这样一种理论逻辑，要实现集体利益，采取集体行动，必须引入新的激励因素，使集体利益的实现和个人利益相一致。奥尔森发现，大型利益集团的存在及其集体行动，在以下几种情况下，才可能成为现实：1）存在“有选择性的刺激因素”，它要求对集团的成员进行区别对待。对于那些为增进集团利益作出牺牲的个人，除了使其能够获得正常的集体利益的一个份额，再给予他一个与其贡献相当的额外收益，如额外的奖金、红利或荣誉等；同时，制定一套使个人行为与集体利益相一致的规章制度，一旦成员违背，就对其进行惩罚。2）强制，具有行使强制性措施的权威和能力，能够强制成员参加集体行动，促进集体利益。

1969年，索尔兹伯里根据交换理论，也提出了自己的利益集团形成理论，主要关注组织领导者与其成员之间的互动。他意识到组织内领导人和一般的组织成员之间，可能存在着三种相互刺激的因素：一是物质和经济利益，它们与有形的报酬有关，如金钱、工作、税额；二是团结性的因素，通过参加集团产生的社会交往和友谊，给人们带来喜悦和满足；三是集团内的交流和沟通，参加集团的人通过发表意见而得到满足。在他看来，能够提供物质和经济利益刺激因素的组织，是最稳定的，而单纯着眼于意识形态刺激和满足的团体，从本质上讲是不稳定的。

 二、从精英理论到多元主义理论

现代社会是组织高度发达的社会，权力是组织的基本要素和凝聚力的来源。一般地说，大规模的组织都是权力在组织内部不均匀地分配所构成的一种等级组织，权力的不均匀分配和权力的集中是组织尤其是大规模组织存在的基础和本质。因此，现代政府的发展和政府职能的扩张，不断地加强着社会的等级组织秩序和对于社会的支配。这种等级组织秩序和社会支配，在传统的高度中央集权的社会主义计划经济政治体制中，达到其顶峰。

精英理论：治理一切社会的都是少数精英

正是看到了现代社会和现代组织的这种特点，莫斯卡、密切尔斯、帕雷托等精英理论家认为，现代社会不可避免地由少数人进行统治。治理一切社会的都是少数精英，他们是社会各领域的优秀分子。精英意味着一个内聚性的、团结的和自觉的团体。詹姆斯·迈歇尔认为精英有“三C特征”，即团体意识、团体聚合力和团体共谋。精英们垄断着政治决策权力，公共政策是由少数精英而不是由普通民众制定的，在政策制定过程中，“精英们对社会制度基本准则的意见是一致的。他们不仅对保持社会制度不变所具有的重要意义认识相同，而且对竞争的基本规则也没有不同意见”。 精英之间竞争的范围非常小，意见一致的问题多于有分歧的问题。

进一步地，精英理论家认为，少数精英人物统治的社会结构，是因为社会普遍地需要秩序。而秩序是通过组织来实现的，精英对社会大众和社会管理的控制因此是透过对组织权力的把持来完成的。

精英理论家认为，权力是累积性的，权力可以自我扩张以获致更大的权力。米歇尔斯指出：“言组织就是讲寡头政治。”随着组织的扩大，组织规模、成员、复杂性、程序的形式性、功能分化，以及层级化、专业化、官员的级别等级等因素，都会提高权力的集中化，扩大领导者和追随者之间的距离。政治家一旦掌握了权力，其权力就具有累积性，权力会产生权力。最终导致权力被少数寡头控制，他认为，这是一个铁律，适用于包括国家在内的所有组织。

多元主义理论：民主是“多重少数人的统治”

现代精英理论是对西方发达资本主义国家垄断资本主义的经济组织和管理模式，以及现代大规模民族国家内政治管理和组织发展的一种理论概括，它确实把握住了现代社会和现代管理的一个方面的基本特点。但是，当我们进入其他理论流派的视角，随着诸如多元主义这样的西方社会主流理论的思想逻辑，来观察和分析现代西方社会中的利益集团及其在政府运作中的功能，我们就会得到比精英主义所能给予我们的更多的真理。

以罗伯特·达尔等人为代表的多元主义民主理论，承认在复杂的、城市化的工业社会里，个人参加决策是不可能的，如精英理论一样，他们也认为掌权的是少数精英而不是普通公民。但是，与精英理论的区别在于，他们不认为少数精英人物会形成某种铁板一块的统治精英集团。相反，他们充分意识到了现代资本主义社会中，领导结构多元化的特征。因此，他们特别强调精英之间的相互独立性和冲突、竞争的关系，以及在此基础上的相互控制的社会结构。

他们认为，在一个大规模的现代民主社会里，存在着众多的权力中心，以此为出发点，民主可以被定义为“多重少数人的统治”。作为大规模民族国家民主运行的必要条件，多元政治里的众多权力中心的具体表现形式是大量相对自治的社会组织。

为什么在国家政府之外会存在和发展独立的自治组织呢？首先，独立的组织产生于人际间多样化的共同性，并且整个人类历史进程中，都有一种建立组织并使之独立的基本动力。其次，前文所述组织具有特定优势功能可以增加社会主体影响政府的能力，这是另一种建立相对独立组织的基本动力。

但是，由于民间独立组织的存在和发展，必然构成对政府的制约和抗衡，消解政府的权威，因此，政府不能按照自己的意志随心所欲地管理社会事务，政府必然倾向于压制民间组织的产生和合法存在，即使不能阻止其产生，也试图将其纳入政府的等级权力系统，实现对其严密的控制。所以，民间独立组织的存在与否和能否发挥对政府的影响作用，取决于社会主体趋向独立自治和政府趋向统一有效的控制，这两种行为取向的矛盾、冲突和斗争的结果。其中的关键是社会政治经济资源的分布状态，起决定作用的可能还是社会生产方式。

现代社会化大生产和工厂制度的形成，以及资本主义生产的交换特性，就使经济活动越来越多地与国家政府的政策联系在一起，影响政府决策的动力不断增强，而巨大的经济组织和其所拥有的巨大的经济资源，必然构成对政府力量的巨大的外在抗衡力量。所以，市场经济必然要求也必然导致民主。

政府是倾向于控制的，但实际的控制是否发生及采用何种控制方式，取决于控制是否具有价值。如果控制的成本超过收益，则该领域的有效控制对政府就没有价值。政府占有的资源毕竟是有限的，实行控制也几乎总是需要花费资源。为了在众多的目标中有效分配其有限的资源，以获得最大的纯利润，理智的政府在任何时候都会放弃对那些成本大于收益的领域的控制，至少减少控制的强度。

任何一个行动者或一个联合的团体实际上不可能获得对所有资源的完全垄断，臣民几乎总是有办法获得一些资源，加之臣民有时可以合作，把他们的资源合并起来，从而提高控制的代价。另一方面，统治者难得是一个团结的集团，统治者的“围墙”的安全并非一直可靠的，如果一些围墙外的人可投入资源，帮助围墙内的某一派别在竞争中取胜，则必然改变控制的状况。总之，通过社会成员合并自己的资源，提高控制的代价，确实能够获得某种程度的政治自治，也正因为如此，“支配能够被改造成为一种相互控制的体制”。

所以，民间独立组织的存在是以多样性和资源的分散化为基础的。还有一点至关重要，就是民族、宗教冲突等基本上是封闭的、分离性的力量，而资本主义私营企业，一方面，必然要求自由选择，摆脱控制，具有分离的趋向，同时它的有效运转和发展，又必然要求稳定的、统一的、开放的市场秩序，并进而要求统一的政府政策秩序。所以，只有市场化才必然趋向多元化，又不致于导致统一的政治秩序的瓦解。只有市场化才有民主化。   

正如达尔所假定的那样，一个真正的民主政体必须同时具备两方面的条件，一是有一套民主的制度规则，二是存在多元的社会力量，并在多元力量的基础上形成多元的社会组织。从后发展中国家来说，它们确实可以从发达国家直接引入民主机制，但由于多元力量的缺失，政治运作过程往往只能徒具民主的形式，实际上，仍然是少数特权集团垄断政坛，破坏法治，肆意妄为，随意决策，贪污横行。当然，民主的形式确实有利于整合力量，但只有当市场经济充分发展，多元社会力量充分发育，民主的形式才能具有实在的价值。另一方面，也要看到，民主的形式一旦构建，其也必然推动多元力量的发展，制度具有促进分化的功能。   

也就是说，一旦多元社会力量和多元社会组织充分发展，支配的等级体制和冲向自治的力量互相作用，其结果就是政府控制和社会自主的平衡，政府的行为受到社会的强有力的监督和制约，政府对社会的控制和社会的反控制（自治）、社会对政府的控制形成一种制度化的、稳定的互动和基本的均衡关系。

三、社会平衡和社会制衡

对现代社会条件下多元利益集团存在和发挥作用必然性和合理性的认识，决定性地影响了多元民主理论家对民主政治制度模式和民主政府决策模式的看法，具体表现为他们的社会平衡理论和政治制度结构平衡理论。

社会平衡是指社会力量配置的平衡或均衡，它以社会经济、政治资源的分散化，社会利益的多样化，社会组织的多元化为基础。社会平衡是指多元社会组织间的力量和影响力的均势状态，没有一个封闭的集团能够长时期地、稳定地占据垄断性的特权地位，并利用它的这种优势地位不断强化它的特权，形成强权的、霸权式的失衡的稳定，而是多元力量相互控制的力量均势基础上的均衡稳定。在这种动态的均衡中，政府之外的利益集团就对控制政府的利益集团形成了社会的制衡。资源的分散化、组织的多元化、力量的均势，是社会制衡和政治制衡的基础。

托克维尔最先认识到多元社会利益集团及其平衡的价值。他把当时法国的社会动乱，归咎于贵族阶层的瓦解，强调一个存在贵族阶层的社会对于维护自由的重要性。他认为，在封建制度中，贵族阶层是一种介于君主和平民之间，同时又独立于他们之外的社会中介因素，形成对君主权力的社会制约，使社会可以摆脱专横的中央权力的控制，从而成为自由的来源。“在贵族制国家，贵族社团是制止滥用职权的天然社团。在没有这种社团的国家......一个伟大的民族不是要受一小撮无赖的残酷压迫，就是要受一个独夫的残酷压迫。”而民主政治切断了社会成员之间联系的纽带，原子化的个人松散、孤立、政治冷漠，权力被中央政府所吸收，原子化的社会因此很可能意味着一个中央集权的权威主义的政体。

美国的民主政治实践对托克维尔有着决定性地影响。他敏锐地发现，虽然三权分立的民主政治制度是绝对必要的，但并不足以使一个国家同时享有民主和自由。他研究了社会力量平衡的重要政治制衡价值。与麦迪逊不同的是，麦迪逊强调了权力结构分化对于制衡的价值，而托克维尔进一步强调多元的社会政治力量分化对于掌握政府权力的力量的制衡；麦迪逊的关注重点是权力的形式，而托克维尔则认为社会政治力量对比是区分民主与专制的主要因素。因此，他认为多元的、重叠的、强大的、自主的自愿社会团体的存在和发挥作用，可以对政府权力构成一种社会制衡,使得权力从中央政府向外扩散，助长了民主习惯和文明社会的形成。

托克维尔之后，关于民间独立的多元利益团体在民主政治运作中的功能，逐渐成为观照西方民主政治的一个基本的视角，这就是西方民主理论的一个主流派多元民主理论。

阿瑟·本特利在《政府的过程》一书中，把利益集团视为经济、政治生活中的起主导作用的基本力量。他认为，集团的压力的大小基本上是与其人数多少成正比的，大的集团的一般的利益通常总能够战胜小集团的比较狭隘的利益。

戴维·杜鲁门吸收本特利理论，认为简单的社会中没有利益集团，随着专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的利益集团，也必然会出现更多的利益集团。杜鲁门把政府机构描述为利益集团的集合体，政府决策过程实际上是各种利益集团争取影响政策的过程。利益集团影响力的大小取决于多种因素，包括组织成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者关系的远近及集团内部的凝聚力等。杜鲁门指出，在利益集团影响政府决策的政治体制中，政府的主要任务应该是建立利益集团竞争的规则，妥协与平衡利益，执行妥协的结果以解决集团间的冲突。

罗伯特·达尔不仅明确提出民主就是“多重少数人的统治”这一重要命题，而且指出了多元社会组织作为民主制度的社会先决条件的重要价值。他认为，只有存在多元社会组织，构成对政治权力有效的社会制衡，宪政体制才能延续下去并实际发生作用。  

社会利益集团平衡的思想在一些经济学家的理论中也成为中心的内容。如制度主义代表人物康芒斯认为市场机制中的竞争并不能够带来公平的结果，因为参与竞争的有关利益集团的议价能力相差悬殊。只有政府之外的压力集团通过必要的改革来施加压力，政府的政策才有望实现公平合理的经济秩序。所以，压力集团之间的冲突是改革和进步的媒介。

另一个制度经济学的代表人物，约翰·肯尼思·加尔布雷思提出了“抗衡力”理论。他认为当原有的社会力量间的均势崩溃时，那些处于不利地位的社会集团，为了保护自己的利益不受损害，就会组织反击性的、对抗性的社会利益组织，以钳制、抵消、中和寡头的垄断权力，并分享这些寡头的一部分垄断利润。工会、合作社组织、买方或卖方的大公司和新出现的资本主义联合组织等抗衡性的社会力量的出现，将塑造新的力量均势的格局。

        本文为作者首发文章，原标题为《试论利益集团与民主政治中的社会平衡和社会制衡》。北大政治学（微信号：PKURCCP）有删改，并为阅读方便略去了参考文献。    

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