2017-04-03
王长江:民主是良好政治生态的要件
究其原因,并非由于我们给了农民民主,而是因为我们只给了他们选举民主,而没有配套以决策民主和民主监督;不是我们给农民的民主多了,而是少了,是到农民手里的民主打了折扣、短斤缺两造成的。
文/王长江
全国政协委员
中央党校党建教研部主任,一级教授
北京大学中国政治学研究中心学术委员会委员
在当今全面深化改革的背景下发展党内民主,需要注意两个问题。一是,深水区改革要注重改革的系统性,应当把发展党内民主当做一项系统工程来看待;二是,在这个系统工程中,解决授权问题,即“权为民所赋”问题,是工程成败的关键,也是建设良好党内政治生态的关键。
首先,发展党内民主是一项系统工程。
从整体上看,既然民主是由若干个环节环环相扣连接而成的闭合系统,各个环节之间相辅相成、缺一不可,那么,发展民主就应该是一项系统工程。不过,从推进改革的策略看,在改革初期,从这个闭合系统的链上找到那些比较容易入手的环节,先行突破,带动整个改革,是一种有效的路径选择。事实上,各国的改革也是选择哪个环节的都有:有的选择决策环节作为切入点推进民主,有的选择在权力监督环节扩大参与,有的则在推行大规模选举上做文章。但是,在改革进入深水区全面深化阶段,这种选择性改革开始失效。面临的问题往往是,在思考一个方面的民主的发展时,若不同时对其他方面统筹思考和解决,在这个方面其实也难以取得更深一步的进展,甚至会变形。
这方面的例子举不胜举。例如,如果民主仅仅停留在决策环节,而权力透明公开运行未得实现,掌权者就完全可以在什么决策需要参与、什么决策不需要参与的问题上随意行使自由裁量权,把不重要的事情拿出来交给公众,而在重大问题上保留自己的独断权力。其结果,就是如我们看到的那样,决策民主逐渐形式化,失去了价值和吸引力。又如,如果把选举权交给了公众,但在权力如何使用、如何监督方面缺乏可操作的参与方式和程序。那么,对即使由自己选出来的人,公众也很容易失去控制权。在这种情况下,权力滥用和腐败现象泛滥同样不可避免。在村民自治实践中,这一点体现得尤为明显。不少人认为,我国村民自治之所以会出现相当严重的贿选、家族势力统治乃至黑恶势力把控的现象,是由于我们在文化素质比较低的人群中推广民主造成的。这是一种似是而非的判断。其实,问题主要并不在于把选举权交给农民,而在于让农民投票选出的人一旦掌权,就可以随心所欲、基本不受控制地使用权力。正是如此巨大的权力诱惑,才使获取权力的方式走了形。所以,究其原因,并非由于我们给了农民民主,而是因为我们只给了他们选举民主,而没有配套以决策民主和民主监督;不是我们给农民的民主多了,而是少了,是到农民手里的民主打了折扣、短斤缺两造成的。
二战以来民主政治的发展越来越表明,选举民主只解决授权,不能解决所有问题。如果后面的环节不健全,人们一旦将权力授出,便再无法控制它,这是另一种形式的“一统就死、一放就乱”。正是在这样的背景下,才有了人们对协商民主的探索。当然,显而易见,协商民主不是选举民主的替代物,恰恰相反,它是对选举民主的必要补充。以为“协商民主”可以取选举民主而代之,是一种极大的误解。
其次,党内民主的重点在实现“权为民所赋”。
改革开放以来,我们不是没有推进党内民主。相反,在不少领域,党内民主的发展取得了相当大的成就。但是,为什么又存在党内人身依附关系严重、政治生态恶化的状况?根子在于,虽然党内民主在其他方面发展出了丰富的内容,但党员作为权力主人这个关键问题没有解决好,党内授权民主发展得不够,和其他方面相比明显落后、失衡,“权为民所赋”的原则在党员身上没有得到体现。实践已经表明,如果授权民主长期得不到推进,民主就会停滞不前,半途而废,变成“半拉子工程”,乃至会使已有的民主发生变形。
授权民主不推进,党内民主便难以继续深入,在党代会常任制问题上体现得是再明显不过了。党代会常任制从1988年开始进行试点,至今已经过去了27年。我们看到,经过这么长时间的探索,这项改革居然仍停留在试点阶段,迟迟未能全面铺开。这看上去多多少少有些不可思议,在党的历史上也从未有过。自然,造成这种状况的原因十分复杂,不能一概而论。但是,在我看来,党内的授权民主难以落实,是其中一个最重要的原因。党代会实行常任制,最初的想法是要改变党代会5年开一次会、党代表5年举一次手的状况,让党代会活动起来,让党代表在平时也能切实履行代表的职责。
但是,众所周知,党代会是各级党组织的最高权力机关。党章中规定的党代会的最重要的职权之一,就是选举产生党的委员会作为党的各级领导机关。让党代会发挥作用,那么,党代会如何真正成为选举产生党的各级委员会的主体,进而党代表本身如何真正通过选举产生,就都成为难以避过去的、或迟或早都会提出来的问题。正因为此,一些长期试行党代会常任制的地方,前些年开始探索党代表直选和乡镇领导班子直选,并取得了令人关注的成果。但是很显然,对于党的现行干部任用制度而言,这是伤筋动骨的大事,地方和局部的探索是难以承揽如此重大的使命的。后来类似尝试纷纷被叫停,说明了这一点。不过,反过来讲,如果把党代会常任制作为发展党内民主的重要途径,党代会赋权这项最重要的职能却无法实现,党代会常任制就始终摆脱不了尴尬。这同样是个大问题。
至于缺乏授权民主而使民主变形,这在不少地方是已经存在的现实。拉票跑票,就是其中典型者之一。作为常识,我们认同投票是体现民主的一种形式。但与此同时,我们又不想把投票扩大到老百姓和普通党员,对由此可能引发的风险有深深的顾虑。于是我们往往为投票划定严格的范围,比如让局级以上干部投票推荐副部级以上干部;选拔一个地厅级干部,只准许那些有被选拔资格的干部参与投票等等。这种设计,看似合理,道理上也说得过去:我们要搞民主,但不能一下子把民主扩大到普通人,而应该让那些素质和觉悟高的人先“民主”起来。然而,这些“觉悟和素质高的人”带给我们的却是愈演愈烈的拉票跑票,甚至出现了像衡阳选举案这样严重的集体性贿选事件。为什么?其实道理很简单:既然每个参与者都既有资格推荐,又有资格被推荐,那么,希望被推荐,或是推荐和自己关系亲近的人,就是一种非常理性的意愿;既然参与的人数相对较少,是“熟人社会”,那么,和相关人打招呼就会变得很方便,表达“意思”的成本也不会太高;既然别人也有可能这样做,那么,不做的人必然吃亏,这种背后的较劲成为“劣币驱逐良币”愈演愈烈的强大动力。
解决这个问题,有三种方案:一是方式方法不变,着重在人们的思想认识上下功夫,使参与者通过提高觉悟“良心发现”,自觉杜绝拉票跑票;二是维持原有做法,但加大惩罚力度,使当事者一旦被揭出,便永远淘汰出局;三是把参与者的范围扩大到“拉”和“跑”都成本太高、效率太低、无法进行的地步,当事者只能靠自己的人品、政绩和承诺来获取大家的认同,也即公开选举。在我看来,唯有第三种方案才是治本之举。
这里绝不是要说,只有西方式的普选,才能解决中国的问题。认为西方式普选才是标准的民主,是一种简单化和误读。我们绝不简单照搬西方式民主,因为任何简单照搬都会出现水土不服的症状,还有因不适应而给民族和国家发展带来致命伤害的可能。这是一条必须守住的政治底线。但是同时,在中国,把选举民主中的赋权者扩大到什么范围才是合适的,是一个非常值得研究的问题。在我看来,无论就国家管理方式而言,还是就行政运行效率而言,或是也考虑到人口、亚文化等因素,县这一级是一个关节点。如果我们在村民自治的基础上,依照先党内后党外的顺序,在尽量短的时间里把直接选举扩大到乡镇,尔后在5至10年内把直接选举发展到县一级,我国的政治生态就有可能得到彻底改观。至于对更高层的代表和官员的约束,遵循用下层代表约束上层代表、再由上层代表约束官员的间接民主方式,或许更符合中国实际。
本文为王长江教授发表在2015年第6期《探索与争鸣》的文章,北大政治学(微信号:PKURCCP)有删改。
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