徐湘林：为什么专项治理应该回归常态政治？

2017-04-03  

徐湘林：为什么专项治理应该回归常态政治？

这种依靠强势行政发动和过度张扬工具理性的专项治理运动亟需回归常态政治，实现探索真正的国家治理现代化转型之道。

文/徐湘林

北京大学政府管理学院教授

       当代中国政治实践积累了大量具有中国特色、反映中国现实的政治术语，多层级、多部门联合参与的“专项治理”即为此中一例。该术语的类似替换性说法如： “专项行动”“专项检查”“专项整治”等。

       尽管专项治理在我国近年来的国家治理结构中发挥了显著的作用，从某种意义上甚至重构府际关系，打破原有部门间力量不平衡，体现不同层级中国政府控制权差异带来的治理模式导向，但也存在着“专项治理失灵”的现实。对专项治理的反思与批评的有限研究中，大多集中于对专项治理造成的法制破坏，忽略长效机制建设，忽略了公共管理者对专项治理偏好与社会公众对其厌恶的背后相互冲突的期望值和价值观。

       我们并不怀疑政府推行专项治理时所具有的良好用意，只是有着良好用意的领袖推行那些“试图改善人类状况的项目”是如此巨大，如此忽视社会基本事实，甚至当其致命的结果已经显现出来以后，仍然被不顾一切地继续推行的时候，“国家权力机构所赋予的薄弱刻板的简单化所带来的自然和社会失败，无论是从预期还是回顾的角度看，任何大型社会过程或事件一定比我们所能制作的图景更复杂”。本文认为，在专项治理鲜明特征、现实需求和显著成效的光鲜外衣之下，从以下角度展开反思将有助于进一步优化我国的政策工具，改进我国的政策执行效能和水平，降低政策执行阻力。如科尔奈所言“每一种体制都能够在制度内部修正其有巨大危害的体制特征，但是它们无法完全克服并彻底消除这些体制特征，因为这些特征深深植根于制度自身，并且具有自我复制的倾向”。

第一，专项治理虽反映矩阵式国家治理结构特征，但片面强调以特定事件作为治理导向。参与者的责任往往大于权力，加之参与治理人员多来自不同部门，工作带有临时性，项目负责人对于项目成员的绩效表现没有足够的激励和惩罚手段，项目成员可能受到双重指挥，影响组织效率和稳定性。矩阵式国家治理措施对政策效力和效率的狭隘关注还导致忽视政策对公民权利所产生的负面后果，善意设计的政策也会导致建立某些特权或者形成某些授权，致使对一些关键性问题进行的意见交换被排除在政策协商过程之外。仓促建立的专项治理结构中显然无法做到“政策应建立广泛的目标，规定机制性的安排，详细说明相关的权力，并且规划所涉及人员的权限”。

第二，专项治理忽略了政府能力的长期建设。当政府治理能力不足时，通过专项治理措施实现短期的治理效果，政府陶醉于自我满意之中，形成政治改革滞后的现实借口，却忽略了更具稳定性和规范性的制度建设，使得“头痛医头脚痛医脚”的治理举措逐渐代替全局性的政府能力提升，造成解决问题的路径依赖。也就形成所谓治理过程的“棘轮效应”，即只能不断给向前而无法后退的齿轮加大计划任务，使得路径优化变得更加艰难。当然，目前政府部门显然注意到这一点，几乎每次专项治理的过程之中都伴随对建立长效机制的呼吁，如在针对“长效机制”检索中可见国务院公告先后提到195 次（内容时间跨度为2000 年至今），这些数值可看出远远超过前文专项治理的数值，但在现实的执行层面制度体系建立与实施显然还亟需进一步的加强。

第三，专项治理造成治理模式单一，过度依赖中央政府。大部分专项治理均由中央政府首先发出号令，再层层推进，这造成横向联结不足，治理网络结构失衡，底层治理参与密度偏低，基层参与不足，造成政策执行的瓶颈及地方政府治理能力和权威缺失。专项治理所采取全国一盘棋的推行策略，还使得行政控制僭越法律控制，无法做到因地制宜的政策制定和实践，造成政府部门中不良的隐性权力显性化和合法化。而当前我国社会转型期亟需多元化的治理模式，正如同当前对社会管理方式创新的强调一样，一元化的专项治理难以适应和实现社会管理的需求。

第四，专项治理难以实现长效化解社会矛盾，使政策持续发展的能力受到损害，助长了执法部门投机心理和政府乏于长效的管理机制建设。这也造成相关部门责任感的缺失，导致懒政及腐败，寄希望在专项治理中造成眼球效应和突出政绩。这也从侧面验证了西蒙·库兹涅茨所描述的一种怪现象：问题发生前，是“政府最小化”状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生后，是“政府最大化”状态，政府几乎耗费所有资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场为此都付出了太多的代价。这也体现在中国公共政策实践上即为重复性的开展“专项治理”，如十四大至十七大对“减轻农民负担，损害群众利益”的专项治理先后进行10 次，如此高频次的重复却依然收效甚微。2000 年以来出现在国务院公报上的“减轻农民负担”专项治理亦多达7 次，国务院公报上“纠正行业不正之风”专项治理更是每年一次。

第五，专项治理盲目夸大群众的作用，却又违反群众的真正意愿和要求，同时不利公民参与空间扩展，阻碍政府与社会协调沟通。由于专项治理带有浓厚的非理性色彩，容易被过多的情感因素所左右，寄希望于一蹴而就，往往过于夸大群众的动员参与作用，但随着专项治理频次的增加和群众实际政治效能感的流失，专项治理的效用递减，降低了政府治理的整体效益。因此，专项治理过程中的审慎思辨强制是一种有效的，但同时也是非常微妙和棘手的政策手段。

       由于篇幅的限制，本文没有对专项治理的未来走向和变革做出指南针似的规划，但毫无疑问，“中国政府亟需定位自身治理方向，构建有限且有效的政府”。这种依靠强势行政发动和过度张扬工具理性的专项治理运动亟需回归常态政治，实现探索真正的国家治理现代化转型之道。

         本文为臧雷振、徐湘林发表于《清华大学学报》2014年第6期的文章，原标题为《理解“专项治理”：中国特色公共政策实践工具》。

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