景跃进：如何将农村人口有序地转化为城镇居民——浙江平湖的探索

2017-03-31  

景跃进：如何将农村人口有序地转化为城镇居民——浙江平湖的探索

城乡二元结构一旦形成，便体现出一种强烈的路径依赖特征，新的改革举措不得不承认这种既有差异，并且采取同构化的方式来进行。

在发展经济方面，我们曾经提出的口号是“让一部分人先富起来”，在户口制度改革方面，我们发现自身处于类似的情形当中：“让一部分人先缩小差别”。

文/景跃进

清华大学教授、博士生导师

清华大学人文社会科学学院政治学系副主任 

北京大学中国政治学研究中心学术委员会委员

       在城镇化过程中如何将农村人口有序地转化为城镇居民，逐渐消解城乡二元结构以及附着在户口制度上的不平等待遇，是中国现代化面临的一个重大挑战。在全国统一、全民普惠的社会福利制度无法一步到位的情况下，各地根据自身条件进行的探索性改革，显然具有重要的意义。

平湖四个方面施新政

       笔者曾在2010年对浙江平湖进行过一次主题调研，留下了深刻印象。平湖是浙江嘉兴市代管的县级市，地居浙北，毗邻上海。2007年成为浙江省实施“新居民”政策的两个县级市之一。

浙江平湖

       大致而言，平湖市将“农民工”转化为“新居民”的做法可归纳为以下四个方面：

（1）转变观念。倡导平等对待外来务工人员，禁止使用“打工仔”“打工妹”“江北人”等具有歧视性的称号，对在平湖工作和生活的非平湖籍人口统一称为“新居民”。

（2）取消暂住证，实行居住证制度。2007年11月，浙江省试行居住证制度改革，在平湖市颁发了全省第一批新居民居住证，实行多年的暂住证制度退出了历史舞台。

（3）成立专门的管理机构。2007年6月1日，平湖市在浙江省成立了第一个新居民事务管理局，专门负责流动人口的服务管理工作。

（4）相应的财政投入。平湖市、镇（街道）两级财政将流动人口的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。

       与原先实行的暂住证制度相比，新居民政策带来了一系列可喜的变化。例如，与暂住证不同，新颁发的居住证是新居民在平湖的身份证明，并与社保、就业、教育、居住等挂钩。在这个意义上，新政策在消解城乡二元结构的道路上迈出值得肯定的一步。然而，新的实践也提出了新的挑战，其中两个相关的议题是：其一，如何看待价值维度的“平等对待”与实践层面的“差序处置”之间的关系？其二，如何使“新居民”彻底融入城市，成为一体化的“市民”？

平湖风光

新政具有差异化特征

       之所以提出这样的问题，是因为新居民政策本身具有差异化对待的特征。具体说来，新颁发的居住证有两种形式：一种是“浙江省居住证”，另一种是“浙江省临时居住证”。它们附着的社会福利是不同的。例如，只有获得“浙江省居住证”的新居民，在满足了其他辅助条件之后，才有资格申请落户平湖。这样一来，新居民制度与原先的户口制度一起，形成了多阶的差异梯度：首先是户口制度范畴内的（老）居民人口与新居民人口之间的社会福利待遇的差异；其次是新居民人口内部的社会福利待遇的差异。换句话说，旨在缩小社会福利差异的制度实践，其本身又具有差异的特性。

        在这个意义上，新居民政策具有浓厚的二元性：首先他/她是“居民”，新政策意味着一个城市对他/她的开放性，其次，他/她又是“新”居民。所谓“新”在这里不光具有时间的含义，还具有制度（差异性福利待遇）的意义。由此可见，城乡二元结构一旦形成，便体现出一种强烈的路径依赖特征，新的改革举措不得不承认这种既有差异，并且采取同构化的方式来进行。在发展经济方面，我们曾经提出的口号是“让一部分人先富起来”，在户口制度改革方面，我们发现自身处于类似的情形当中：“让一部分人先缩小差别”。

        如果我们将人口流动的因素考虑进来，问题变得颇为复杂。即使在实行新居民政策之后，新居民在浙江省范围内的流动依然受到省内行政区划（不同管辖权）的限制。打个比方，在某县获得“浙江省居住证”的新居民在省内流转，其证件不能直接转移。很可能出现这样的情况，在移居他县时，他（她）必须换证，而得到的很可能不再是“浙江省居住证”，而是“浙江省临时居住证”。之所以会出现这种情况，是因为虽在同一省份，但省内各地在经济发展和社会福利提供等方面存在着差别，因此各地为外来人口设定的进入门槛是不同的。

逐渐增加居住证含金量

       政策待遇的“身份化”与“属地化”，一方面是前进中的问题（不得不作出这样的区分，因为政府的财政资源是有限的），另一方面确实体现了改革对于原先制度的路径依赖性。由此是否可以设想，在未来的中国，户籍制度依然存在，原先的不平等不是通过取消户籍制度来消除（减缓），而是通过：（1）户籍制度的城乡一体化，为当地城乡居民提供均等的公共服务和社会福利；（2）户籍制度的相对开放；（3）为新居民提供越来越多的新政策待遇。在这个意义上，居住证将在相当一段时间内存在，并随着经济发展和社会进步，其含金量会逐渐增加。只有在中央与地方关系、地方与地方关系以及财政制度发生大改革的前提下，这种格局才会发生根本性的变化。

        尽管平湖市的探索存在诸多时代的局限，但确实迈出了可喜的一步，也获得了社会各方面的肯定，它的经验被作为“浙江省改革开放30周年百件典型事例”之一，并荣获2010年浙江省十大民生工程奖。在此，笔者借用其颁奖词来结束这篇短文：“这个城市敞开胸怀，将外来务工者当作自己的‘新居民’。新居民事务管理局‘以人为本、服务为先’，将管理寓于服务之中。新居民在社会福利待遇中，感受到了尊严和接纳，对这座城市产生了归属感。”

        本文为作者发表于《社会科学报》2013年5月30日第002版的文章。原标题为《让一部分人先缩小差别》。北大政治学（微信号：PKURCCP）有删改。图片来自于网络。

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