句华：英国的“事业单位”如何合理退出？

2017-03-31  

句华：英国的“事业单位”如何合理退出？

英国的非部委公共机构是由政府部委或行政机构设置的非政府组织，在政府监督下提供行政、商业、咨询或管制性的公共服务，在功能上与中国的事业单位类似。2010年英国政府宣布将对包括非部委公共机构在内的所有公共机构，进行三年一次的审查。随后，英国政府为此颁布了一系列实施细则。三年审议制度与以往的历次改革不同，它标志着英国定期审视公共部门使命进而决定其去留的常规化退出机制的建立。

文/句华

北京大学政府管理学院副教授

问题的提出

组织是人们为追求特定目标而组成的团体，从理论上说，随着环境的变迁，任何组织都会经历初生、发展、衰落甚至消亡的自然生命周期。然而在现实生活中，尽管确有公共部门最终消亡，但总的说来官僚组织以及处于垄断地位的大型公司的“死亡率”都很低。有学者将这一现象归结为官僚体制的神秘生存之道，因为这类大型组织在面临生存压力时，有足够的能力应对资源的波动，并且在最初的目标与职能不复存在时，常常能够为了生存而改变职能，也就是说公共部门的寿命常常比它的职能更长。

显然，公共部门初始的目标与职能被替代，实际上意味着其存在的合理性的丧失，意味着组织使命的结束。对于这一部门来说，这时候最合理的结局便应当是退出舞台，建立一套长效的公共组织退出机制，定期审查现有机构，确保那些已完成历史使命的机构被及时发现，并且彻底离开，不会再改头换面粉墨登场。这是遏制机构膨胀，减少行政支出，提高公民福祉的重要手段。

然而在实践中，公共部门的有限退出常常通过机构变革的方式达成，而机构变革又常常与政治因素密切相关。这就造成了似乎矛盾的现象：一方面政治官员的频繁更换，导致政策与项目的快速变换，使得公共部门各类变革频繁；另一方面，长期的实质性的变革却又受到阻碍。自然地，机构的退出也常常是各类运动式变革的产物，缺少定期审视公共部门使命与绩效、进而决定其保留或撤销的常规化的长效机制。

作为公共部门的重要组成部分，中国事业单位的退出也呈现上述特征。改革开放以来，我国事业单位的改革一直没有间断，在历次的改革中，一部分事业单位退出进入社会。例如，上海从2005年到2009年3月，撤并事业单位501家，核销人员编制4万多名。天津通过清理整顿，撤并事业单位约1300个，减少人员编制3万多名，但这些退出都是历次不同主题的改革的产物，并非是常规化的退出机制定期审查的结果。

事实上，我国事业单位法人存在退出的出口。2004年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位虽然不实行破产制度，但实行注销制度。2005年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》进一步明确了事业法人注销的条件：举办单位决定解散；因合并、分立解散；依照法律法规和本单位章程，自行决定解散；行政机关依照法律法规责令撤销；事业法人登记依法被撤销，或者事业法人证书依法被吊销；法律法规规定的应当注销的其他情形。显然，现有的事业单位注销制度并非是以定期审查事业单位存在合理性为目标而设立的，它所关注的更多的是事业单位被决定撤销后的处理程序问题，它与关注事业单位使命与绩效评估的常规化的退出机制并不能等同。

英国的非部委公共机构（Non-Departmental Public Bodies, NDPB）是由政府部委或行政机构设置的非政府组织，在政府监督下提供行政、商业、咨询或管制性的公共服务，在功能上与中国的事业单位类似。2010年，英国政府宣布将对包括非部委公共机构在内的所有公共机构，进行三年一次的审查。随后，英国政府为此颁布了一系列实施细则。这项审议制度要求非部委公共机构的主管部门，至少每三年一次对所属机构的职能及组织形式进行审查，进而决定非部委公共机构的存续。显然，三年审议制度与以往的历次改革不同，它标志着英国定期审视公共部门使命进而决定其去留的常规化退出机制的建立。

中国事业单位改革的步伐从未停歇。在改革过程中，建立一套常规化的退出机制自然应当是构建新的事业单位管理体制的重要组成部分。英国自2010年提出公共机构的三年审议方案以来，已走过了五年的历程。显然，在中国事业单位改革的关键时期，英国这一典型的公共机构退出制度的设计与实践特别值得深入研究与借鉴。 

英国非部委公共机构退出机制的建立

英国非部委公共机构主要是为区别于含义不明、使用混乱的半自治非政府组织（Quango, quasi-autonomous non-governmental organization）一词而提出。其官方定义是：非部委公共机构是一个参与全国性政府管理过程的机构，但不是政府部门或者政府部门的一部分，在不同程度上独立于政府部门运行。

英国现存的非部委公共机构一共有397个。其中，非部委公共机构包括四大类：

1、执行性非部委公共机构通过立法设立，在特定领域中履行行政性、监管性、商业性、执行性的公共职能。例如许多博物馆、美术馆和信息委员办公室（Information Commissioner‘s Office）等；

2、咨询性非部委公共机构向政府部长提供独立的、专业的建议。例如最低工资委员会（Low Pay Commission）、公共生活标准委员会（Committee on Standards in Public Life）等；

3、仲裁性非部委公共机构是英国司法体系的一部分，在特定的法律领域内有司法裁判权。例如竞争上诉裁判所（Competition Appeal Tribunal）；

4、独立监察委员会是附属于英格兰和威尔士的监狱、移民迁徙中心和收容所的独立监察机构，代表政府部长和公众对监狱系统（包括监狱设施、监狱管理和囚犯待遇）和移民迁徙中心进行监督。

这类组织运行一段时间之后，人们发现，不管它被冠以何名：半自治非政府组织（Quango），辅助性政府机构（PGO，para-governmental organizations），政府外组织（EGO，extra-governmental organizations），混合机构（hybrids），独立机构（arm’s length bodies）或是非部委公共机构（NDPB），它们都难以摆脱膨胀的命运。事实上，自1980年以来，无论是保守党执政还是工党执政，非部委公共机构都是英国政府高调改革的对象，每届政府都会抨击这类机构数量庞大、浪费资源，进而实行精简整治。例如，保守党执政期间，非部委公共机构从1979年的492个下降到1995年的320个，然而实际效果却差强人意，机构的数量看似减少了，但实际支出却大大增加了。这一方面是由于一些非部委公共机构只是被简单地合并；另一方面则是因为新机构被不断设立。据统计，自1997年5月后的10年间，有接近200个新的非部委公共机构设立，几乎与退出的机构数量一样多。

有鉴于此，2010年英国政府启动公共机构改革，致力于减少公共机构的数量，包括所有的非部委公共机构，部分非内阁部委（Non-ministerial department）和公共企业（public corporation）；同年，英国政府对公共机构及其职能进行了一次大规模的审查，包括17个部门的900多个公共机构，政府对承担这些职能的公共机构进行测评以判断其是否是承担特定职能的最好模式，通过回归政府、移出政府或者废除的改革，以重新获取公众信任，提高政府行政效率，使公共机构的版图合理化。改革后保留下来的公共机构依然保持独立于政府之外的地位，但它们将向更公开、更负责、更有效率的方向改革与发展。

与以往改革不同的是，这次改革提出建立对非部委公共机构的定期质询与审议制度，即要求主管部门至少每三年一次对非部委公共机构进行审查。这种审查有别于以绩效评估为核心的年度报告制度，是针对机构的职能以及组织形式本身、决定其是否还有存续的必要所进行的审议和评估。可以说，三年期的审议制度是更深层次、更根本的审议与评估活动，标志着非部委公共机构以使命审查为核心的常规化退出机制的建立。

英国非部委公共机构退出机制的内容

 自2010年宣布建立三年期审议制度之后，英国政府随后颁布了《公共机构法案》（Public Bodies Act）确定改革框架，2011年6月又发布工作指南，指导各部委的工作。2014年，内阁办公厅发布《三年期审议：非部委公共机构的审议指南》（Triennial Reviews: Guidance on Reviews of Non-Departmental PublicBodies, 下称《指南》），替代2011年的指南，对非部委公共机构审议活动提供具体指导。指南相当具体详尽，其主要内容如下：

1、审议时间

所有非部委公共机构在每三年的审议周期内都要由其主管部门对其进行至少一次的审议活动，特殊情况须经内阁办公厅同意。部分非部委公共机构由于性质不同，审议周期也不尽相同，例如体育类机构审议周期为四年一次，博物馆和美术馆的审议周期为五年一次。审议活动必须快速完成，一般不超过六个月。

2、审议原则与目标

（1）质疑（Challenge）。审议活动首先要质疑的就是非部委公共机构的职能是否有存在的必要，进而分析非部委公共机构是否是履行这一职能的最好的模式。审议活动不能仅是寻找维持现状的证据，而是应当致力于探寻所有建议的可行性。审议活动必须考虑效率问题，包括潜在的增效节约，并就此提出相关建议。审议活动必须考虑非部委公共机构的绩效，以及是否能够将钱花得更有所值，包括非部委公共机构对经济增长的贡献。

（2）相称（Proportionality）。审议活动不能过分官僚化，必须与被审议的非部委公共机构的规模和性质相符合。相似的非部委公共机构的审议活动可以集中进行，通过精简审议程序、促进主管部门与非部委公共机构的协同、提高效率，实现审议活动效益的最大化。

（3）情境（Contextual）。审议活动不应封闭进行，必须尽可能与其他部门的政策创新、效率评审、全面评审等相结合，打破部门界限，组织跨部门的集中审议，为提高潜在效率提供更多信息。主管部门必须在建立三年审议时间表时考虑潜在的整合或集中审议，内阁办公厅必须对此提供协助。

（4）快速（Pace）。审议活动必须尽快完成，尽可能少地干扰非部委公共机构的工作并减少非部委公共机构未来发展的不确定性。审议活动通常必须在六个月内完成。每一个审议活动的时间表（包括开始和结束的时间）都必须在审议开始前经内阁办公厅同意。

（5）包容（Inclusivity）。审议活动必须公开且具有包容性。被审议的非部委公共机构必须有管理层和非管理层共同参与审议活动（通常是规模较大的非部委公共机构）。相关服务的使用者和利益相关者可以就非部委公共机构的审议活动作出评论和建议。审议活动开始以及结论都必须通报议会。部门特别委员会（Departmental Select Committees）应当有机会参与审议。

（6）透明（Transparency）。所有审议活动必须向议会和公众正式通报。所有审议报告一经内阁办公厅大臣通过，应向社会公布，审议结果必须告知议会。

三年期审议活动有两大目标：其一，提供一个能对每一个非部委公共机构的职能和组织形式进行审视、从而决定其存续与否的质疑体系；其二，如果一个非部委公共机构得以存续，一方面，要对非部委公共机构更有效地履行职能的能力进行审议，包括其潜在的增效节约以及对经济增长的贡献能力；另一方面，要对现有的监管与治理制度进行审议，以确保非部委公共机构与主管部门遵循公认的良好的公司治理准则（principles of good corporate governance），包括对非部委公共机构的绩效评估。

3、审议方案与实施计划

审议活动必须依据《指南》展开。主管部门应在内阁办公厅的指导下制定审议方案，并报请国务大臣与内阁办公厅大臣批准。方案的制定应当考虑多方面因素的影响，比如政策环境的变化、人员变动以及与其它审议活动的关系等。具体包括：①哪些非部委公共机构可以集中进行审议；②哪些其他机构进行的审议可以与三年期审议合并进行；③之前的审议（包括三年期审议或者其他类型的审议）中是否有需要进行特别审议的事项；④政策环境的发展变化是否对三年期审议的时间表产生影响。内阁办公厅应当就这些事项对主管部门提供支持与建议，并且促成跨部门的集中审议。

审议实施计划应由内阁办公厅与主管部门共同协商制定，其中包括具体的审议事项、审议活动的范围与职权。实施计划应清晰呈现审议的时间安排（包括开始和结束的时间）、审议负责人等。主管部门必须与被审议的机构就审议计划进行商议和咨询，听取意见。审议活动所需的所有资源由主管部门提供，内阁办公厅可以对此提供支持。为符合比例原则和经济性原则，审议成本必须最小化，对此主管部门必须确保审议活动的经济有效。

4、审议团队与质疑小组

审议活动可以由个人或团队实施，这取决于被审议的非部委公共机构的规模和性质。为吸收外部专业意见，主管部门可以在审议过程中建立同行评议的机制，或者通过邀请高级官员或其他非部委公共机构的董事会成员加入到审议小组或质疑小组中。此外，关键的利益相关者、议会及相关的议会特别委员会也可以参与审议，其中，利益相关者的参与理由应在审议报告中进行说明。

审议团队由主管部门负责组建，必须由资深审议人员构成。被审议的非部委公共机构的成员不能成为审议团队的成员，审议活动的领导不能是其直接主管部门、或与其存在利益冲突的机构人员，直接主管部门可以参与审议活动。内阁办公厅就审议团长人选可以提供建议与支持，并与主管部门共同确认审议团队的领导。审议团队的审议结果代表主管部门的意见。

质疑小组的职责是严格审查和质疑三年审议活动的假定与结论，并应认可该次审议的范围及审查方法。主管部门与内阁办公厅共同决定是否需要建立质疑小组，并确定质疑小组成员，因此，质疑小组同时也代表了内阁办公厅。一般说来，设立质疑小组的具体条件如下（满足一条即可）：①被审议机构实际支出5千万或超过5千万英镑；②被审议机构雇员100人或超过100人；③被审议机构具有潜在的商业化的特征；④被审议机构在备受关注或敏感的政策环境中运行。规模较大的非部委公共机构必须设立质疑小组监督审议工作。

为保证工作的高效开展，质疑小组成员应当兼具评审经验与技巧。而为保证工作的客观公正，质疑小组成员必须独立于非部委公共机构和主管部门内部的直接负责部门之外，不能与被审议机构存在任何利益冲突，并且必须包括一名部门委员会的非管理人员。小组成员在一次审议活动中至少要进行三次质疑，包括审议活动的开始、中期、结束三个时间点。质疑小组应严格、全面地对审议的假定和结论进行测评和质疑。

5、审议过程

主管部门必须发表部长书面声明（Written Ministerial Statement）宣布审议活动的开始，这一声明应同时向下议院和上议院提交。此外，主管部门还应书面通知相关的特别委员会，并知会关键的利益相关者和合作者。三年期审议活动包括以下两个阶段。

在第一个阶段，审议活动应对非部委公共机构的核心职能进行识别与审视，对这些职能如何构成非部委公共机构、主管部门以及整个政府的核心工作进行评估，并确定这些职能是否有存在的必要。如果审议结果表明某一职能仍需保留，那么则应研究这一职能的最佳履行方式，这应是审议的第一原则，并且不能假定现有的职能履行方式是最好的方式。在评估职能的具体履行方式时，审议必须对各种不同的可供选择模式进行研究，包括由地方政府承担、由志愿部门或私人部门承担，包括其他商业模式，以及与更多商业机构结为伙伴关系的可能性；评估还必须包括对不同的中央政府履行职能的模式的评估，包括某一职能是否可以由主管部门承担，或者由新的或现存的执行机构，或者由其他中央政府机构承担；此外，部门必须进行相似机构的国际比较。只有当非部委公共机构被证明是最适合以及最经济有效的履行职能的模式时，才能确认采用非部委公共机构这一模式。

第二个阶段是建立在第一个阶段审议结果的基础之上。如果第一阶段的审议结果表明某一职能依然要由现存的非部委公共机构来履行，主管部门应对下列内容进行讨论与评估：与非部委公共机构的管理人员和非管理人员一起合作，讨论如何确保非部委公共机构的内部效率问题；对于部分对经济增长有贡献、或者有潜力促进经济增长的非部委公共机构，主管部门也必须对其促进经济增长的方式以及进一步发展的可能方式进行评估；评估非部委公共机构的监管与治理制度是否恰当，以确保非部委公共机构与主管部门遵循公认的良好的公司治理准则，包括对非部委公共机构的产品与服务以及绩效行为进行评估。

6、审议结果

所有审议结果都要与内阁办公厅进行咨询和商议。如果审议结果涉及财政问题，内阁办公厅和主管部门必须在做出最终决定前与财政部联络商议。审议结果及相关建议必须得到内阁办公厅大臣正式批准，并在其同意后公布。主管部门负责发表整合过的审议报告，包括审议活动的所有环节，并将审议报告送达利益相关者，包括相关的议会特别委员会。任何例外情况都需经由内阁办公厅的同意。

如果审议结果的建议是对非部委公共机构的结构采取实质性的调整，主管部门还需考虑是否应当获得其它相关部门的批准，比如内政事务委员会（Home Affairs Committee）等机构。内阁办公厅的官员可以就此对主管部门提供支持。同样地，如果非部委公共机构的职能是跨部门的，或者对非部委公共机构的审议是集中审议，主管部门必须考虑是否需要和其他有相关利益的部门进行商议。

一般说来，如果审议结果确定撤销某个非部委公共机构，则依法设立的机构仍需通过法律程序撤销。

非部委公共机构退出机制的实施结果

自2011年三年审议制度正式实施以来，英国政府每年都会公布在这一年度中需要进行审议的非部委公共机构的名单，并发布相关审议的报告（第一个年度是2011-2012年）。报告会给出对于非部委公共机构地位的保留或废除的建议。

到目前为止，经三年审议程序被建议撤销或改变机构性质的非部委公共机构共有三个：

1、养老金和补偿金中央顾问委员会（Central Advisory Committee on Pensions and Compensation）。该委员会成立于1921年，主管部门是国防部，其职责是为所有现役军人提供养老金和补偿金方面的咨询服务。2013年国防部发布审议报告建议将其由咨询性非部委公共机构改为特定权益团体（Stakeholder Group），理由是该委员会的职能非常重要，但存在多种履行该项职能的方式，并非必须设立非部委公共机构，而相比较而言，特定权益团体是多种方式中最适合的。

2、平等2025（Equality 2025）。该机构是非法定咨询类非部委公共机构，主管部门是就业与养老金事务部，其职责是以中立者的角度，向部长及政府高级官员提供非公开的建议，以维护残疾人与非残疾人之间的平等。2013年的审议报告建议将其废除并转移职能。理由是该机构工作的经济、效率与效能性都不高，未能站在中立者的角度提供建议，提出的建议专业性欠缺且不够及时，并且这项职能还可以由其他方式履行，比如与残疾人组织建立伙伴关系，或是建立临时的专家咨询小组等。

3、军事医学顾问团（Advisory Group on Military Medicine）。该机构成立于2008年，同样是咨询类非部委公共机构，主管部门是国防部，其职责是为国防部军医处提供包括战地伤亡与疾病预防及临床手术治疗等医学方面政策的建议。2014年的审议报告建议将其改变为公共部门智囊团（Public Sector Working Group），其理由是该机构的职能相当重要，但在没有专职人员和行政机构的情况下，每年行政支出高达14000英镑，不符合经济性原则，同时经研究发现，此项职能存在多种履行模式，其中公共部门智囊团的方式最为适合。

退出工作的具体落实时间不尽相同。上述机构中，第二、第三个机构在报告发布的当年完成了改革。“平等2025”已在2013年被撤销，军事医学顾问团也在2014年完成了机构性质的转变。但截止到2015年4月，养老金和补偿金中央顾问委员会在英国政府网站上，仍然显示为咨询性非部委公共机构。

        本文为作者发表于《中国行政管理》2015年第7期的文章。原标题为《事业单位的退出机制 ——以英国非部委公共机构(NDPB)为例》。北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便删去所有参考文献。

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