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2017-03-31
田凯：中国政府部门管理社会组织的策略，更倾向于发展还是控制？
当前，中国政府与社会组织关系从总体上呈现出一种混合模式。政府与行业协会商会类社会组织正在走向斯密特所称的社会法团主义模式，但政府与行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类以外的社会组织仍然保持着国家法团主义模式的主要特征。中国政府与社会组织的关系走向，取决于政府偏好结构中发展需求与控制需求的动态博弈。
文/田凯
北京大学政府管理学院副教授、博士生导师
政府部门与社会组织的关系，一直是国内外学术界关注的重要议题，积累了较为丰富的研究成果，并发展出一些概念和理论试图解释二者之间的关系。这可以归结为两大范式：一是“冲突范式”，把二者视为零和博弈关系，认为国家力量会破坏社会组织的成长。这种冲突范式可以在洛克、密尔等自由主义哲学家中找到思想根源；二是“合作范式”，把二者视为功能上的合作互补关系，例如“第三方治理理论”（the third party government）、协作治理理论（collaborative governance）。在过去几十年中，国内外学者较多从冲突范式来理解中国政府部门与社会组织之间关系，强调政府对社会组织的抑制和控制，其核心是把中国政府与社会组织看作对抗性的零和博弈模式。这一研究范式对20世纪的中国具有一定解释力，但难以解释2000年以后，尤其是2013年以来，中国政府部门管理社会组织的策略变革。
2000年至今，中国政府在不同层面推动着社会组织管理体制变革。中央政府己经在多个重要文件中提出要改革社会组织管理体制，改革政府与社会关系。随着2013年《国务院机构改革和职能转变方案》和《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台，政府逐渐改变对社会组织一刀切的抑制性策略，转而通过分类发展策略，对与政府战略目标一致的社会组织鼓励其发展。分类发展策略是中国社会组织管理体制变革最根本的特征，其他政策变化均是以这一策略为基础的。在各类社会组织中，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类组织获得了更为宽松的制度环境，得到了政府诸多方面的政策扶持。从表面上看，社会组织的发展似乎更能佐证“合作范式”下政府与社会组织的关系，但如果深入分析就会发现，政府在采取各种政策促进社会组织成长的背后，仍在努力对社会组织施加诸多控制。如何解释中国政府在社会组织管理中发展与控制并存的复杂行为？
本文试图从政府偏好结构中发展需求与控制需求之间的相对变化，来解释政府管理策略变革的动力机制。笔者认为，在政府的偏好结构中，存在着对社会组织的发展与控制两种相互冲突的需求，其中控制是更为根本性、更具优先权的需求。在20世纪的中国，政府对社会组织的控制需求一直处于支配地位。而近五年来，政府的控制需求虽仍然强烈，但由于已无法承担控制策略的后果，政府对社会组织的发展需求正呈现上升趋势。发展需求与控制需求之间的相对变化，决定着中国政府与社会组织的关系走向。
政府管理社会组织策略的主要变革
鉴于社会组织管理体制改革可能存在的风险，中央政府的改革首先是从地方试点开始，在地方实践经验基础上再进行中央层面的制度调整。广东、上海、浙江等地被作为改革的试验区或观察点。本文主要从以下六个方面分析中国政府管理社会组织策略的变革。
1、从双重管理体制到直接登记制度
登记制度是社会组织管理的核心，反映了政府对社会组织进行控制的范围、力度和方向。中国社会组织登记制度改革的起点是1989年《社会团体登记管理条例》确立的双重分层管理体制。这是一种典型的控制型体制，首要目的在于监督和控制社会组织的发展。该制度的潜在假设是社会组织是对政府的一种威胁性力量，故需从政策层面加以严格控制。因而，它在很大程度上显示了政府在当时的政治与社会背景下对于社会控制的强烈需求。
对双重管理体制的突破，始于行业协会这种特定类型的组织，后来逐步扩展到科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。从2002年开始，浙江温州、辽宁鞍山、上海三地开始尝试行业协会登记制度改革。广东从2006年开始、上海从2010年开始对行业协会实行直接登记制度，取消业务主管部门的前置审批，改变了行业协会的双重管理体制。2012年，广东把双重管理体制的改革范围从行业协会扩展到了其他类型的社会组织。2008年，北京创造了“枢纽型社会组织工作体系”来改革双重管理体制，把工会、青联、妇联等政府举办的人民团体确立为枢纽型社会组织，由这些组织代替政府职能部门行使业务主管单位的功能。这种改革虽然从形式上看对双重管理体制有所突破，但由于人民团体在运作方式上与其他政府部门并无实质性差异，由此并未改变政府力量管理和控制社会组织的状况。由于北京是全国的政治中心，地位特殊，其双重管理体制改革要滞后于上海、浙江、广东等地。
地方政府的改革经验被中央政策部分采纳。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》要求对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织在年内放开管制，直接向民政部门登记注册。在该文件指导下，各省、区、市相继通过社会组织登记管理办法，对四类社会组织直接登记，不再需要由业务主管单位的前置审批。
2、从全面控制到分类发展
由于社会组织的目标、功能以及政治风险程度存在明显差异，中国政府部门采用了分类发展策略，即重点发展与经济、公共服务紧密相关的社会组织，而对其他类型的组织仍保持一定抑制和控制态势。《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。成立这些社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要由业务主管单位审查同意。同时，“考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意”。在地方政府层面，各地分类发展的社会组织类型有所不同，广州和深圳允许直接登记的组织类型较为多样化。相对于地方政府，中央层面的政策更为严格，优先发展的社会组织类型更少，与政府的经济发展和公共服务职能更为紧密相关。
分类发展策略较为清晰地反映了中国政府改革的逻辑。我们可以从提供公共服务的能力、增加政治风险的可能性两个维度来对这一策略进行分析。经济发展一直是中国政府部门的首要战略目标，同时多方面研究己显示出政府公共服务供给能力的不足，因此政府对这些类型组织有着较强的依赖，试图通过推动这些社会组织发展来减轻政府负担，缓解政府压力。与此同时，这类社会组织往往没有政治目标，不太可能挑战政府权威，发展这类组织的政治风险很小。在理性成本收益分析基础上，中国政府选择了分类发展策略。通过该策略，降低了发展政府以外社会力量的政治风险，在发展需求和社会控制需求之间达成了某种程度的平衡。可以预测，在未来几年，发展这四类社会组织的政策会在全国范围内进一步扩展。当然，政府利益最大化和社会利益最大化之间不一定是重合的，甚至是相互冲突。对政府来说利益最大化的策略，对社会来说却并不一定是最大化的，有时甚至是以社会利益为代价的。分类发展策略在平衡政府相互矛盾的需求的同时，却一定程度抑制了社会需求和社会创新，对社会收益来说并非最大化。
3、从国家干预到去行政化改革
由于政府对社会组织的过度干预，一些学者认为中国社会组织过度行政化，把政府举办的社会组织称为“二政府或准政府组织”，或指出其具有“官民二重性”，或者把这种现象归纳为“行政吸纳社会”。国外研究中国政治的学者也发现，西方语境的“市民社会”概念对当代中国而言并不适用，在中国很少存在完全独立于国家之外的社会组织，他们对根源于西方的“市民社会”概念作了调整，提出中国是“不完全的市民社会”（semi-civil society），或“国家领导的市民社会”（state-led civil society）。
社会组织去行政化改革，始于2002年的上海，深圳、浙江分别于2004年、2006年开始改革。去行政化改革主要在行业协会商会中展开。这些改革的共同特点在于，从组织机构、人员、职能、财产四个方面与政府机构分离。“一个机构、两块牌子”是中国政府运作中的常见现象，显示出两个形式上存在的组织之间高度重合关系。笔者曾把该现象归纳为“组织外形化”。行业协会从政府系统中剥离，会带来法人身份、权力关系、人员身份、财务关系等一系列调整，这是去行政化改革中至关重要的一环。委派官员或退休官员担任社会组织领导人，是政府控制社会组织的一个重要手段，有的学者因此认为中国社会组织实质上不具有民间属性。2002年至今各地改革中，都在强调政府工作人员不能在行业协会中兼职。去行政化改革中最核心的制度变革是行业协会决策权力的回归。笔者曾把本属于协会的决策权力被政府控制的现象称为“组织内部决策权力的外化控制”。目前，这一状况正在得到逐步改变，各地及国务院改革方案中都在强调让行业协会获得独立自主的决策权。但去行政化改革仍是以分类发展策略为基础的，一般仅限于行业协会和商会，并不是对所有社会组织都实行去行政化改革。
4、从政府替代社会组织到政府职能向社会组织转移
学者们已注意到中国政府部门的全能型角色。中国各级政府承担了过多额外职责，已不堪重负，转变职能成为中国政府历次改革的重要议题。全能型政府建设是以对社会组织的替代为基础的。在1949-1959十年间，政府对国民党统治时期留下的各类社会团体进行了取缔、吸纳和重组，获得了对公共事务的绝对支配权，社会团体的公共职能被大大削弱。公共事务管理权过度集中于政府的直接后果是，政府依靠现有资源无法有效履行职责，一定程度上造成了政府的合法性危机。在这种背景下，推动社会组织承担某些政府职能成为政府改革的重要策略。
从地方实践来看，温州的改革相对较早，上海次之。1999年以来，各地政府向行业协会转移的职能主要包括三类：一是行业协调与管理职能，如等级评定、行业评比、学术和科技成果评审、专业技术职称和职业资格评定等；二是社会服务与社会管理职能，如法律服务、社区矫正、公益服务等；三是技术服务性职能，依托行业协会的专业技术优势，向市场和社会提供服务，如业务咨询、调研和统计分析等。
5、从政府直接提供服务到政府向社会组织购买服务
1949年后，中国政府设计的公共服务模式中，政府既是资金提供者，又是服务提供者。政府建立了行政机构进行决策、提供资金，同时设立事业单位来提供公共服务。在原有体系下，政府对社会组织缺少功能上的需求。奥斯本（David Osborne）和盖布勒（Ted Gaebler）提出，政府的角色应是“掌舵而不是划桨”。在原有体制下，中国政府部门既掌舵又划桨，担负多重角色，导致角色超载及公共服务的低效率，严重挤压了社会组织的发展空间。
中国正在从政策层面推动政府向社会组织购买服务。对该机制的探索可追溯至1994年，当时深圳罗湖区借鉴香港经验，引入了政府向社会组织购买服务机制。1996年，上海创造罗山市民会馆模式，浦东区社会发展局通过外包方式委托上海基督教青年会负责会馆的管理。2012年，上海市基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。广东、上海等地的经验逐步引起中央层面的关注。2013年，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求各级政府在公共服务领域“更多利用社会力量，加大政府购买服务力度”，“初步形成政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式”。
6、从垄断到竞争
政府机构对公共服务的垄断性供给是一个常见现象，由此导致的低效率成为世界各国和地区政府改革的重要动因。新公共管理运动的一个重要主张就是通过在公共部门中引入竞争机制，提高公共服务的效率。
1998年实施的《社会团体登记管理条例》确立社会团体非竞争性原则，规定在同一行政区域内己有业务范围相同或者相似的社会团体，登记管理机关不予批准成立新的机构。这一制度规定使得由政府组建的社会组织长期处于垄断地位，例如各级红十字会、慈善协会等。官办社会组织的垄断地位使得它们难以对服务对象的需求作出及时回应，也很难提供高质量的服务。
2012年，温州出台《关于加快推进社会组织培育发展的意见》，探索“一业多会”机制，允许同一行政区域内成立两个以上业务范围相同或者相似的公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文化体育类和行业类社会团体。2013年，深圳通过《深圳经济特区行业协会条例》，允许在同一区域、同一行业内设立一个以上的社会组织。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出“要引入竞争机制，探索一业多会”。广州市还在尝试开放公募权，并从2012年5月正式实施新的募捐条例，公益性社会团体、民办非企业单位和非营利事业单位均可以在许可的地域范围和时限内开展募捐活动。该法规首次放开了慈善公益组织的公募权，打破了长期以来由少数具有政府背景的社会组织独享公募权的垄断状态。
政府管理策略变革的动力机制
在解释政府与社会组织关系方面，法团主义一直是最为重要的理论工具。该理论提出了分析国家与社会团体关系的类型学，对从宏观层面尤其是从国际比较视角下把握政府与社会组织关系具有重要价值。但对本文的研究来说，该理论框架还存在一定的局限性：首先，该理论更多是描述性而非解释性和分析性的，更多是在国际比较基础上，采用类型学的方法，分析不同国家之间国家与社会关系的差异，而对导致这种差异性的深层次原因解释不足；其次，该理论更多是从静态维度看待国家与社会关系，难以解释一个变动社会中国家与社会关系的转型，尤其是对同一个国家中国家与社会关系的转型过程及动力机制缺乏深入解释；另外，该理论更多是从国家干预社会的角度来看待国家与社会关系，而对国家促进社会组织发展的机制解释不足。
从1989年《社会团体登记管理条例》到1998年新修订的《社会团体登记管理条例》，中国政府对社会组织采取的策略主要是抑制和控制。从2000年以来，尽管政府政策仍然带有控制成分，但可以更多地看到政府促进社会组织发展的一面。对于行业协会商会、科技类、经济发展类社会组织，政府的角色类似奥尔森（Mancur Olsen）“市场增强型政府”概念所描述的，政府在发挥“社会增强”的作用，采取积极措施提升这些社会组织的能力、扩大其作用范围。国家除了放松管制之外，还在主动鼓励和刺激社会组织发展，例如建立公益组织孵化器、社会组织发展基金，推动公益创投、股权捐赠等。这些现象显然不是法团主义理论所能解释的。同时，第三方治理理论、协作治理理论虽然能够解释政府与社会组织的合作动力及机制，但无法解释政府对社会组织的抑制和控制。因此，我们需要构建一种能够融合冲突范式和合作范式的综合理论，用以解释政府管理社会组织的复杂行为。这种行为很难单纯地用“发展”或“控制”来概括，而是高度理性化、高度差别化的，对于不同类型的组织，政府政策的变化速率和方向是不一样的。如何解释政府管理社会组织时发展与控制并存的现象呢？
笔者曾在研究中国慈善组织与政府关系时，提出了解释二者动态关系的冲突命题。十余年来，慈善组织的发展验证了该命题的解释力。笔者认为可以对该命题适当修改，用以解释政府的分类发展策略以及政府管理社会组织的策略变革。
政府行为是偏好的外在表现。在政府的偏好结构中，存在着对社会组织的发展和控制这两种相互矛盾的需求。控制需求起源于国家作为具有暴力潜能的组织的本质性特征。正如韦伯（Max Weber）所说，国家的重要特征在于，它是一个“垄断合法暴力和强制机构的统治团体”，是合法使用暴力的组织，是运用暴力“权利”的唯一的源泉。由于社会组织从本质属性上看是一种外在于政府、可能挑战政府的组织化社会力量，威权型国家会尽可能对社会组织加以控制。但政府又不会无限制地对社会组织进行控制。正如萨拉蒙所说，某些类型社会组织具有提供公共服务、社区建设、价值保卫等功能。这些功能与政府的发展目标是一致的，政府对这类社会组织有着较强的功能性依赖，试图通过推动这类组织发展来缓解政府压力。故政府在保持控制的前提下，也有发展社会组织的动力。
发展需求与控制需求是政府偏好结构中相互冲突的两极，其中控制需求是更为根本性、更具优先权的需求。20世纪的中国，政府对社会组织的控制需求一直强烈，但随着传统治理模式日益遭遇挑战，政府发展社会组织的需求逐步上升，但目前控制需求仍然高于发展需求。政府对社会组织的发展需求和控制需求之间的矛盾和冲突关系，折射出诺斯在新国家理论中分析的国家角色的矛盾性。诺斯指出，国家的存在有两个目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。在诺斯看来，国家的这两个目的并不完全一致，第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证统治者收入的最大化。这两个目的之间存在持久的冲突。
在什么条件下政府会减少对社会组织的控制需求，增强发展需求，这是值得进一步深入研究的问题。笔者认为，政府发展社会组织的需求强度取决于以下因素：
（1）政府对社会组织的依赖程度，这与社会组织控制的资源数量、提供公共服务的能力有关。社会组织控制的资源越多、提供公共服务的能力越强，越容易造成政府对社会组织的依赖。政府对社会组织的依赖程度越高，越容易促进二者的合作伙伴关系。
（2）社会组织向政府施压、游说、议价等能力。社会组织向政府施加的压力越大、社会倡导和游说政府的能力越强、与政府讨价还价的能力越强，越容易促使政府改变与社会组织的关系，二者越容易走向合作。
（3）执政者面临的潜在竞争程度。执政者面临的潜在竞争者越多、竞争程度越高，越容易促成政府与社会组织的合作关系。
（4）国际竞争的强度。过于剧烈的国际竞争可能会加大中央政府的集权倾向，从而减少对社会组织的分权；低度国际竞争会减弱政府面临的压力，从而减少政府与社会组织合作的可能性；中度竞争可能更有利于形成政府与社会组织的伙伴关系。
（5）政府官员对变革需求的判断、决策能力及创新意愿。
其中（1）—（4）所讲的社会条件，最终需要进入政府官员的认知系统。政府官员对变革的需求判断越准确、决策能力越强、创新意愿越强烈，越能够快速促进政府与社会组织的关系改变。当然，官员能否把认知转换为创新行动，仍然取决于政府系统提供的激励机制。如果政府系统提供的激励是抑制创新的话，即使官员对变革需求作出准确判断，仍可能无法产生改变二者关系的行为。
社会组织管理体制变革是政府面对社会外界压力下的策略性回应，故在很大程度上是一种被动回应。变革的核心是政府权力范围的收缩以及对社会组织的增权，改革动力来自于政府在己有制度框架内提供公共服务能力的局限性以及由于治理能力低下导致的合法性危机。有学者指出，中国国家治理的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。新中国成立后，国家承担了社会就业、养老、医疗等责任，导致国家在提供公共服务方面的负荷巨大。庞大的官僚体系在公共服务方面的低效率，直接影响了民众对于政府的信任。在这种背景下，作为风险厌恶的理性行动者，政府把建立与社会组织的伙伴关系作为改革的一个替代性选择。十余年来，中国学术界把发达国家的第三方治理理论、协作治理理论、政府再造理论、多中心理论等政府改革理论以及实践经验引入中国，为政府决策者所熟悉。新知识的供给为政府的制度变革提供了思想来源。组织分析的新制度主义者己经说明了学习和模仿在新制度采纳中的作用。中国政府对社会组织管理体制的改革，是在逐步学习和采纳国际经验证明有效的治理模式。
政府改革管理社会组织的动力在于能够从变革中获益，获取的收益包括：降低社会组织的进入壁垒，增加社会组织的数量；转移政府职能、缓解政府压力；通过向社会组织购买服务，降低组织成本；增强社会组织的服务供给能力；增加行业协会和商会的自主权和灵活性；通过引入竞争机制激发社会组织提供优质服务的动力。而这些收益均在原有制度框架内无法获得。
中国社会组织管理体制改革的逻辑与经济改革过程是高度相似的。有学者己指出了中国经济改革的渐进特征。中国社会组织管理体制改革再次重演了经济改革的逻辑。社会改革是从经济改革的试验场—深圳、上海开始的。中央授予广东、上海等地进行改革的“进入许可证”，并免除改革失败的责任，从而给予了其他进行制度创新的激励。国家回归学派的文献己经注意到官僚的改革意愿及凝聚力对制度变革和国家发展的影响。
尽管政府和媒体对中国社会组织管理体制改革给予了高度评价，但相对于社会需求来说，政府的改革举措严重滞后，仍存在诸多需要解决的问题。在当代中国的国家与社会关系中，国家一直处于绝对支配地位，社会组织无论从规模、资源还是能力上都处于被支配地位。社会各界一直在呼吁改变双重管理体制，但20多年来，政府的反应一直较为消极。事实上，民间社会蕴藏着巨大的创新活力，政府的双重分层管理体制严重抑制了民间社会的创造性。菲尼（David Feeny）认为，制度供给的显著特点在于，它取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。影响政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿的重要因素包括：制度设计的成本、现有的知识积累、实施新安排的预期成本、宪法秩序、现存制度安排、规范性行为准则、公众的一般看法、居于支配地位的上层强有力的决策集团的预期净利益圈。在政府看来，相对于经济改革而言，社会改革的不确定性更高，风险更大，因而对发展社会组织的态度一度并不积极。制度供给的滞后源于政府过强的社会控制需求。中国在1993年启动市场经济体制改革，但在20余年后的今天，社会管理体制改革进程仍步履蹒跚。
这场改革仍是由政府主导的，并掌握和控制着改革的方向、范围和深度，真正来自民间自下而上的改革很少，这不符合现代社会组织发展本质规律。面对民间社会中个人之间通过合作解决社会问题的努力，政府部门往往仍然主要是采取抑制和控制的立场。去行政化改革、推动政府与社会组织分离，主要是在行业协会商会这类与经济发展密切相关的社会组织内进行，政府并没有以强制性命令大力推动其他类型的社会组织与政府分离。政府的双重管理体制改革也是建立在分类管理基础之上的，四类组织以外的大量社会组织至今仍面临无法注册问题。政府并未真正对社会组织放松控制。其中，最典型的例子是北京枢纽型社会组织建设，有关政府部门把这一模式称为有特色的创新，但实际上是用党群团等政府体制内的社会组织来管理民间组织，政府仍稳固把握对社会组织的控制权，社会活力仍然无以释放。
国家体系内部对社会组织作用的认知并不一致，这是导致政府制度供给滞后的一个重要因素。在商务、民政、社会保障、医疗卫生等与经济发展和公共服务密切相关的政府部门积极倡导发挥社会组织作用的同时，党的有关部门却对社会组织的发展持不同意见，且有多个文件明确提出，要在社会组织中大力加强党组织建设。这与去行政化改革要求是明显不一致的。即使处于改革开放前沿的广东，在采取诸多措施促进社会组织发展的同时，又在酝酿出台《广州市取缔非法社会组织工作细则》，其主旨在于加强政府对社会组织筹备和活动的控制。征求意见稿由于赋予了政府任意界定非法组织的权力而饱受非议。
改革的实质是利益调整过程。去行政化、政社分开等改革措施，损害了原有制度下部分利益集团的利益，从而导致重要的初级行动者在改革进程中存在变通行为。如有些政府机构采取多种方式避免转移有较大收益的职责，有些从体制内受益的社会组织消极对待去行政化改革，不愿意脱离政府部门。红十字会系统曾于2010年在全国范围内推动红十字会系统与政府卫生系统分离，但收效甚微。如果中央政府的变革意愿不够强烈，又缺乏强有力的政策执行机制，被改革对象的利益驱动很可能会使改革目标难以达成。中央政府试图推动政府向社会力量购买服务，但某些地方政府认为社会组织的发育程度低，不足以承接政府职能或没有足够的能力提供公共服务，而改为向事业单位、党群团组织等政府体制内的组织购买服务，民间组织很难进入政府购买服务目录，也难以获得政府资金支持。从表面上看，政府与社会组织的伙伴关系似乎正在形成，但实质上这一模式仍是在政府官僚体系内运作，由于缺乏竞争、缺乏具有创新活力的社会组织进入，政府的改革效果可能会和预期目标有一定差距，这有赖于进一步的观察。
结论
有学者敏锐观察到，在中国，国家与行业协会、专业社团的关系正在从国家法团主义走向社会法团主义。行业协会作为一种特殊类型的社会组织，是中国社会组织管理体制改革中最先启动、改革最为迅速的类型。中国社会组织管理是以分类发展为基础，政府与社会组织的关系异常复杂，难以从政府与行业协会的关系推论出总体上政府与社会组织的关系走向。改革的实施程度如何，这些改革举措能否扩及到行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类以外的社会组织，是影响政府与社会组织关系的关键。当前，中国政府与社会组织关系从总体上呈现出一种混合模式。政府与行业协会商会类社会组织正在走向斯密特（Philippe Schmitter）所称的社会法团主义模式，但政府与行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类以外的社会组织仍然保持着国家法团主义模式的主要特征。中国政府与社会组织的关系走向，取决于政府偏好结构中发展需求与控制需求的动态博弈。
本文为作者发表于《河北学刊》2016年第36卷第2期的文章。原标题为《发展与控制之间：中国政府部门管理社会组织的策略变革》。北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便删去所有参考文献。
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