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2017-03-29
田凯：治理理论内在矛盾性的反思
目前，治理已经成为中国政府部门和学术界的热门话语，“国家治理”“政府治理”“社会治理”等新概念不断涌现。这些概念是在中国政府部门试图对政府职能、政府结构、政府与市场关系、政府与社会关系进行一系列调整的背景下提出的，改革的起点是以政府为单一主体、以纵向命令控制为特征的层级体制在应对公共问题时的能力不足。
文/田凯
北京大学政府管理学院副教授、博士生导师
治理理论是国际社会科学领域重要的跨学科理论思潮。治理理论的核心是：以政府为主体、以纵向命令控制为特征的传统层级制治理模式，已经无法应对政府面临的各种危机。因此， 国家应该进行分权化和去中心化改革，让市场、社会组织等多元主体更多地参与公共事务。基于对国家作用的不同理解，治理理论分为国家中心论和社会中心论两种不同的理论主张。治理理论在概念和论证逻辑上具有模糊性，还不是一个成熟的理论范式。学术界对治理理论的反思主要从两大方面展开，一是从理论范式的角度讨论治理理论是否称得上是新的研究范式；二是从价值主张和治理机制方面来思考治理理论的内在矛盾，进而质疑“没有政府的治理”是否可能。
治理理论是不是新的理论范式？
对于治理理论，学者们有着不同的评价与定位。一些学者认为治理还不是一个完整的理论范式，只能算是一种思潮。乔恩·皮埃尔和盖伊·彼得斯指出，治理这一概念非常含糊，它被学者与实践者广泛运用，但却没有普遍认同的定义。劳伦斯·Ｅ·林恩、卡罗琳·Ｊ·海因里希和卡罗琳·Ｊ·希尔也认为，治理是一个无所不包的术语，但缺乏一个明确的定义，理论界或实践界运用此概念时，不能确定它是指组织结构、行政过程、行政哲学、激励系统与规则，还是这些因素的组合体。沃尔克尔·施奈德甚至指出，治理在概念上的模糊性正是其现在如此流行的秘诀所在。
但是，也有一些学者持不同意见。斯托克明确指出，治理超越了以往的传统公共行政与新公共管理范式，成为了一种新的理论范式。在这种范式下，没有一个部门能够垄断权力与资源，包括政府在内的各个行动者，都需要通过协商而非命令来沟通。政府的职责在于创造公共价值，并综合运用层级、市场、第三部门等多种机制，来保证公共物品供给的公平性和有效性。戴维·马什则认为，层级制模式有着很大的缺陷，应该从依靠权力的统治转换为依靠网络的治理，而且无论从理论还是实践来看，治理正在成为政策科学的主流。
没有政府的治理是否可能？
首先需要特别说明的是，在治理理论中，“没有政府的治理”这一提法并非排斥政府参与，而是指政府不再依赖权力的强制作用参与到治理网络中来。“政府仍然是治理网络的组成部分之一，只是角色发生了变化，政府与网络中的其他行动者居于平等地位，各种资源相互依赖，当遇到问题时，政府通过协商而非使用强制性权力来与其他行动者沟通。”围绕“没有政府的治理是否可能”这一大问题，我们可以细分为几个小问题来讨论：治理网络的形成是否可能？如果能形成，治理网络内部存在着哪些问题？如何解决治理网络内部的问题以避免治理失灵？
１、治理网络的形成是否可能？
很多学者认为形成治理网络是很困难的。玛腾·哈耶尔认为，治理中权威主体的缺乏，会导致治理网络中各行动者之间缺乏一个普遍接受的规则与规范，进而产生制度上的失效。政府的核心作用就是为社会中各独立行动者设定一个产生信任的规则，如果没有权威主体，便缺少了信任与整合机制。保罗·霍格特也提出，有些学者假定在伙伴关系中协商可以解决价值冲突、达成系统性的共识，但是，伙伴关系可能是脆弱的，各行动者或许有着共同的规范与价值，但重大问题一旦出现，潜在的冲突容易显性化，从而导致伙伴关系解体。
在这种情况下，乔纳森·格里克斯和莱斯利·菲尔波茨提出了“非对称性网络治理”的概念。他们认为，伙伴关系本质上并不是个体或组织之间的平等合作、责任与利益共享，而是在地位不平等的行动者之间开展强制性的合作。
２、治理网络的内在问题
治理网络面临的最大问题，就是谁来对治理负责？马克·康西丁指出，对于水平化的治理而言，最重要的是责任问题。在层级制线性控制体系下，命令就意味着责任，而在治理网络下，责任不像在垂直的层级制下那样明确，每个行动者都对结果负责，反而导致责任的分配不明确。塔尼娥·Ａ·博泽尔认为，政府与企业、社会其他行动者分享权力等资源，容易造成政府被其他行动者俘获。同时，政府的规制能力也会相应下降，一旦其他行动者违反公共利益，政府由于缺乏必要信息不能及时制止，便会造成对公共利益的损害。由于治理结构中责任模糊等原因，政府容易推卸责任，最终导致治理失灵。
博泽尔指出，治理理论在责任方面存在的问题，会带来民主的不稳定性。在代议制民主体系下，存在着委托—代理关系，责任主体是明确的，但是在治理网络这种多中心体制下，难以确定谁是委托方、谁是代理者。尼科莉特·斯塔姆也认为，水平化治理的一个理论假定是，工作任务的开展有赖于网络中各行动者通过谈判达成共识，而不是由一个既定的权威主体来确定并实现目标。但关键在于，在这种情况下，一旦出现问题，便没有明确的行动者对后果承担责任。
斯温格多夫指出，治理的某些理念与传统的政治实践存在着矛盾，例如公众参与式治理与精英治理之间、治理网络的透明性与层级制的隐秘性之间的矛盾。罗兹分析了治理理论存在的问题，例如对政府之外行动者的依赖，使得政府的核心执行能力减弱，分权与多元化虽然有利于规避集权的弊端，但同时也使得政府的协调能力降低。因此，层级制、市场与网络化治理等各种治理机制都存在失灵的可能。莉莎·格里芬通过对欧洲北海渔业治理的实证案例分析，证明包含多元行动者的治理在参与性、协调性、有效性、透明性与责任分配等方面，均存在着一定的局限性。
治理理论是学术界针对政府失灵与市场失灵而提出来的，但网络化治理、多中心治理也存在失灵的可能性。针对这个问题，学者们提出了元治理的概念。元治理是治理的治理。它主要强调如何进行治理结构的安排，以协调层次治理、市场治理与网络化治理的关系。伊娃·索伦森和雅各布·托弗因认为元治理是一个反思性的过程，通过这一过程，许多拥有合法性与资源的行动者致力于形成符合特定规则、程序与标准的治理机制。
结语
目前，治理已经成为中国政府部门和学术界的热门话语，“国家治理”“政府治理”“社会治理”等新概念不断涌现。这些概念是在中国政府部门试图对政府职能、政府结构、政府与市场关系、政府与社会关系进行一系列调整的背景下提出的，改革的起点是以政府为单一主体、以纵向命令控制为特征的层级体制在应对公共问题时的能力不足。中国政府部门在使用治理相关话语时，一方面主张加强市场和社会组织等多元行动者对公共事务的参与，另一方面特别强调政府对政府以外行动者的主导和支配作用，这更接近于西方语境中以国家为中心的治理学派观点。基于中国社会的高质量实证研究，有利于进一步推动治理理论的发展和深化。
本文为田凯、黄金发表于《政治学理论》2015年第6期的文章。原标题为《国外治理理论研究:进程与争鸣》。北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便删去所有参考文献。
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