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2018-02-23
陈家刚：全球治理的发展脉络与基本逻辑
全球化是人类经历的最为深刻的变化，其最显著的特征是，在经济日益融合和一体化的基础上，全球范围内形成了一种越来越紧密的、愈益巩固的相互联系。随着这种相互联系、相互影响的加深，诸多复杂的全球性问题也随之出现，例如国家间、国家与非国家行为体之间，以及各类非国家行为体之间的相互关系都在改变，全球经济金融危机、气候变化等也渗透到每个角落。全球问题的增加和积累使“全球治理”变得日益必要和迫切。全球治理的兴起，是全球化发展的必然趋势，也是应对全球性挑战、发展与转型的重要政治选择，是包括中国在内的所有国家必须面对的现实。深化对于全球治理的认知和理解，将有利于正向地推动全球治理的实践与前景。
文/陈家刚
中央编译局世界发展战略研究部 研究员
20 世纪后期，无论从理论研究还是就实践影响而言，全球治理( global governance)受到国际社会的广泛关注，并且正在成为21 世纪的焦点议题，极大地影响着人类的前景和命运。
(一) 治理理论的延伸与拓展
全球治理的兴起，是全球化发展的必然结果。国际机构对新的政治机制的理解，从“治理”逐步发展到了“全球治理”。
因为出发点和侧重点的差异，人们对全球治理的理解也存在差异。一是将全球治理看成是全球性公共事务的管理方式。二是将全球治理看成是一种管理机制或者说制度规范。三是将全球治理看成是不同行为主体之间的合作。
简单地讲，全球治理就是在具有约束力的国际制度和规范框架内，各种不同的行为者，通过协商合作，共同应对全球性的政治、经济、生态和安全问题，以维持正常的全球共同利益和秩序。全球治理的兴起，既表明人类对全球化时代所面临的共同问题和共同命运的认知，也意味着人类开始共同努力追求全球性的安全和普遍繁荣。
( 二) 全球治理的兴起根源于全球范围现实挑战本身
首先，全球治理兴起的最主要原因之一是全球化及其所诱发的全球性问题，“全球化进程的加速及其对传统国家主权的冲击，是全球治理变得日益重要的主要原因”。全球治理要求在一体化与碎片化并存的环境中调整权威的分布状态。
其次，从1970 年代以来，相互依赖和技术的飞速发展逐渐让人们认识到，仅凭单个国家的力量无法解决许多问题。非国家行动者在数量和重要性上的纯粹扩张，特别是市民社会和以盈利为目的的公司，尤其是那些具有跨国影响力的公司，在全球事务中发挥着越来越显著的作用。
再次，现有的国际治理机制、治理手段存在明显的局限。从目前看，联合国是当前唯一的全球性的治理主体，但是仅仅依靠联合国作为全球治理的重要支撑，来实现避免世界范围内的危机和动荡这一目标的实现有相当的难度。事实上，上述问题也无法通过一个集中统一的治理体系来实现。联合国、各民族国家应发展、培育“新”的全球行动者去解决这些问题。
( 三) 寻求新解释的需要
全球化既不是一个同质化的过程，也不是一个平衡发展的过程。它正在加快并强化各个层次的经济和社会互动。所以，当人类面临着全球性的经济社会发展与变革的现实时，就明显需要一个针对当下现状的新的解释与分析路径。
在全球化的时代，国家依然是核心，但其权威在很多重大事项上正遭受着挑战。地方性的和国际性的非政府组织变得越来越多，同时，它们也正在建构自身的权威和资源。技术进步为全球性活动中的不同行为者提供了更多的手段。“全球治理”这一概念可以被理解为一种尝试，借助这个工具，人们可以尝试着把握和描述国际体系面临的持续加快的转型。
在全球社会政治结构转型过程中，不断扩大的参与、对社会公正和共同利益的优先考虑、可持续性的发展以及协商合作共识等治理机制越来越广泛地得到人们的认同。对全球治理这一术语的含义的普遍困惑导致了大量棘手的问题，其中最为关键的是: 是否有科学的、客观的标准来区别全球治理与国际政治。
对全球治理的反思不应该是对某种“正确”概念的毫无根据的或者徒劳无益的探求。相反，它应该是一种对它深处于其中的具体的历史语境( 即多维度的全球化) 所进行的探索。理解全球性变革的历史基础、深刻根源和现实变化，迫切需要一个明晰的关于“全球治理”的解释路径。
( 一) 全球治理的价值
首先，全球治理超越了传统民族国家的界限，将民族国家与超国家、跨国家、非国家主体有机结合在一起，形成了一种新的合作格局。一些非政府的全球性社会组织，如国际民间组织、跨国社会运动、非政府社团、无主权组织、政策网络和学术共同体等正在迅速增加。它们既在国内影响民族国家的政策议程，也在国际影响全球治理规则的制定和全球治理机制的形成。
其次，全球治理使人类因为全球化的发展而面临的共同问题有了新的解决路径。这些问题本身的跨边界发展及其可选择的解决路径的广泛性决定了，民族国家在独立自主解决这些问题时，必须同时与其他国家、国际社会合作，共同担负起全球治理的职责。
再次，全球治理在尊重差异的基础上，日益建构起“和而不同”的价值取向。全球治理的价值就是各个国家普遍追求和国际社会所要达到的理想目标。全球治理的价值就是“全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直”。
( 二) 全球治理的重点
1. 国家与非国家行为者。国家不再是唯一的权威行为者。全球治理要求非国家行为者发挥更为积极主动的作用。
2. 合法性。全球治理的合法性意味着权威和权力的运行过程能够得到认同。全球治理的合法性并不一定与民族国家的合法性标准保持一致。它也不像国家政府一样在其领土内行使垄断暴力。首先，全球治理的合法性需要得到全球治理过程中的行为者的认同和支持; 其次，全球治理的合法性应该合乎最低道德接受度、实现相对获益并维持机制的整体性; 最后，它需要具备一定的认知优势，以便于作出可靠判断。全球治理的合法性应该是持续的、可调整的、灵活的。这样，才能够保证全球治理的顺利运转。
3. 全球治理与民主。全球治理面临的最大挑战就是，民主超越了民族国家的边界而拓展到全球层面后，如何能够更好地得到实践。人们面对全球性问题时，一边是全球利益，另一边是国家利益。全球性的民主如何解决全球性的问题? 随着民主国家的力量被全球化力量超越，有必要正视这种民主空间的扩展，因而可以从正在出现的全球公共空间的扩展中来想象“世界主义的民主”。
但是，全球治理的民主也面临着严峻的挑战。其一，如果一国民众认为全球问题无法得到解决，那么民主就可能被有排外倾向的民粹主义侵蚀而遭到削弱; 其二，即使公众相信全球性问题能够得到解决，但他们如果感觉自身被决策过程忽略，那么民主仍然存在危险。全球治理的民主首要的是创造更多的规范性制度平台，将更广泛的民众纳入到治理过程之中。
( 三) 全球治理的认知差异
全球治理理论认为当前面临的主要挑战是如何强化合作性的全球多边主义。
1. 全球治理是换个说法的国际政治。例如，有学者认为，（全球治理）已经转变成了国际组织的别名、描述被更多行动者充塞的世界舞台的符号、为更好的世界而战的号令、控制因经济和社会飞速变化带来的负面影响的尝试以及世界政府的同义词。
2. 当代全球治理是基于现实主义分析的国际无政府状态与世界国家的过渡阶段。当前的政府间组织毫无疑问有助于减少交易成本，克服国际合作的某些结构性障碍，
3. 如何借助全球治理概念理解全球变革的模式? 正如我们已经注意到的，它是一个需要进一步聚焦、凝练和提升的主题。
4. 全球治理是一种不再仅仅依靠政府强制进行统治的治理方式，而是一种多中心的治理结构。罗西瑙通过无政府主义假说来论证全球治理，其最终的结论也只是从绝对国家中心论转变为相对国家中心论。
5.全球治理研究拓展到一种“多中心的世界”，弥补了该学科之前仅关注“以国家为中心的世界”的不足。
当前，国际格局正面临着全球性变革的转折时期。全球治理会曲折地前行，还是一帆风顺呢?
1. 全球治理观念的挑战。在全球治理概念的使用上，目前存在多种不同的用法，例如，有的试图追溯国际规制模式的广泛变化; 有的关注当代国际性组织处理全球问题能力的变化所具有的潜在意义; 有的关注全球治理形式的塑造中正在上升的政治力量。现实中，全球治理的领域通常分为具体的问题领域，比如全球经济治理、全球环境治理或者全球卫生治理。虽然“全球治理”的概念已经广为使用，但是也有学者认为，全球治理并不是一个非常有用的概念。所谓的全球治理实际上是新自由主义的全球治理，服务于资本在全球范围内的自由积累。
2. 全球性问题的挑战。在相互联系日益紧密的世界，若要彻底解决这些紧迫的全球性问题，世界各国尽管不擅长却必须进行合作，采取集体行动，不断完善治理能力。但是，全球性的治理合作显然面临着巨大的挑战。全球性公共品的提供以及全球性危机与挑战的应对，需要更加密切的合作与网络，需要一致性的集体行动。
全球治理是一种去边界化( deterritorialized)的政治形式，而非一种去政治化的管理方式。
3. 全球治理机制的挑战。
这些挑战具体包括: (1) 理想愿景与现实的紧张关系依然存在。 (2) 国家之外的其他行为者依然受到限制。 (3)面对各种全球挑战，国家领袖、国际机制或者国家集团都没有提出正式或长远的宣言。(4)全球规制向公民参与更大范围的开放会增强其责任去有效地、灵敏地并以真正代表穷人的方式发挥作用。
从长远看，包含团结、民主和社会公平的全球治理，必须包括区域和全球层面独立的政治权威和行政能力的发展。因此，建构全球治理的长效机制需要做出如下努力: 多层治理机构与权威的分散; 在国家内的民主与全球民主之间建立起联系; 推动全球范围内不同行为的透明度、责任与效率; 建构具有公共协调与行政能力的新制度; 在共同面对的全球性问题方面推动达成基本共识; 重视协商、对话等有效协调机制和方式。
中国正在成为全球治理的重要参与者和治理机制变革的推动者。
首先，中国参与全球治理是经济社会改革与发展的内在要求。进一步推进改革开放，积极参与全球治理，一方面继续以开放的心态学习和借鉴其他国家的先进经验和优秀成果，吸引资本、技术、人才，另一方面，通过参与，促进沟通与交流，为自身发展营造更为宽松、和平的环境。
其次，中国参与全球治理是国际政治经济新格局重构的客观需要。在快速发展30 多年之后，中国已经成为全球化世界中最重要的组成部分之一。没有中国的全球性参与，全球化是名不副实的。为了回应构建世界政治经济新格局的需要，中国应该超越既有思维方式，将维护国家主权和核心利益与发出自己的声音、承担相应国际责任有机结合起来。
最后，中国参与全球治理是应对全球性挑战的战略选择。随着全球化进程的发展，人类面临的共同的全球性挑战越来越复杂。全球治理本身也存在问题。全球治理最严重的缺陷就是它有可能蜕变为霸权主义的新变体。作为世界上最大的发展中大国，无论是对内还是对外，中国对维护全人类共同利益都具有当然的责任，并且在国际事务中承担了越来越大的责任。参与全球治理同时也是将自身本土化的治理经验概念化为全球治理的共识性知识，从而在全球治理过程中推动平等、互信、对话、沟通、互惠的新结构和机制。
本文原载于《外国理论动态》2017年第1期。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。
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