2019-08-25
论中国政府的服务性
在政府服务性概念的基础上探讨中国政府服务性的发展阶段、形态、内容与性质问题,分别考察了“为人民服务”与公共服务两种形态的政府服务性的价值、理念、实现形式和特征;区分了政治本位的政府服务性与公众本位的政府服务性,以及这两种服务性对于政府服务实践的影响;指出从政治本位的政府服务性向公众本位的政府服务性转变体现了中国政府服务性的进化,因而具有积极的公共行政和政治意义。
文/杨凤春
北京大学政府管理学院 副教授
政府服务性的概念和意义
无论是从政府的起源还是从政府职能演变的角度看,政府为社会成员提供符合其利益和需要的服务,是构成政府内在属性的重要因素。政府的服务性是政府在行使公共权力过程中所内在具有的为实现政治统治而不得不向社会提供的、以满足公众要求为目的的服务及其实现过程的性质。
政府服务性的意义和价值在现代社会显得尤其重要。首先,随着社会经济技术水平的提高和公众权利意识的高涨,政府服务越来越具有独立性,且具有与其他形式和领域的政府活动越来越大的区别。其次,从政府服务的性质角度看,政府服务越来越具有“义务性”,公民与政府就各自的权利义务而展开的、旨在实现公民自身权利和利益的互动越来越具有双方博弈的性质,这种博弈会影响到特定社会的政治建构和社会政治的稳定。再次,随着公众在政府服务实现过程中主动性的增强,政府服务的价值受到越来越严格的考验,只有那些确实符合公民利益需要的、有价值的供给,才是真正的政府服务。最后,政府服务性的重要性还在于政府服务所具有的政治价值建构功能。政府服务的实现过程也是政府和公众双方形成认同、互信和交往强化的过程,政府服务的供给与实现某种意义上也是政府和公民心理———精神一体化的过程,这种政治建构不仅赋予现代政府以充分的正当性,而且也造成社会政治生活的进一步理性化。
政府的服务性是一项基于政府基本利益和公众基本权利的复合性属性,是政府和公众就政府的政治统治和公众基本权益所达成的互益共识。因此,政府的服务性能够恰当地表明政府与公众各自的利益关切。通过这一概念,人们得以观察政府与公众关系的性质和内在结构,而政府服务性在实践中是否能够得到确实的履行,则可以视为政府与公众在维护和实现各自利益的博弈中,所具有的影响和扩张能力的结果。从这个角度看,政府服务性的考察实际上是政府—公众关系的考察,而政府服务性的构建与实现,实质上就是政府—公众关系的构建,这种构建将会塑造特定的政府—公众模式,从而赋予特定的社会和政治制度以具体的政治涵义。
中国政府服务性的历史考察
(一)改革开放前的中国政府服务性
1.党是人民群众的工具
在中国共产党人看来,党是人民革命的工具。这种“工具”定位决定了党与人民群众的根本关系是党“为人民服务”的关系。作为“工具”,党必须“全心全意为人民服务”,必须“一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发”,必须“完全不谋私利,而只为民族与人民求福利”。党之于人民的“工具”性,具体体现为党群关系的“主仆”性质,共产党人要甘做“无产阶级和人民大众的‘牛’”。
2.为人民服务具有主客观标准
在如何才能做到“为人民服务”方面,毛泽东指出:首先,在指导思想上,“我们的……每句话,每个行动,每项政策,都要适合人民的利益……”;在服务的态度上,要“真心实意地为群众谋利益”,而“不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务”;要“提倡关心群众生活,反对不关心群众痛痒的官僚主义”;在服务的内容上,“应该深刻地注意群众生活问题”,要“真心实意地为群众谋利益,解决群众的生产和生活问题”,对群众的切身利益问题、生活问题,“一点也不能疏忽,一点也不能看轻”。
显然,改革开放以前中国政府(中共)的服务性是以党与人民群众的根本关系为核心建构的,是以党与人民群众利益的根本一致,以党关心群众生活、满足群众日常生活需要为主要实现形式,在实践上与党的主导性工作相结合的、与党对群众的管理、领导融合在一起的政府服务。
(二)改革开放以后的中国政府服务性
1.“为人民服务”思想的继承和丰富
改革开放以来,“为人民服务”仍然是中共和中国政府工作的重要指导性原则。
2.“三个代表”与“三个为民”的融合
中共在继承传统的“为人民服务”思想的同时,因应改革开放所产生的新的经济关系和经济现象,提出了以“三个代表”理论为核心的、适应“党的政治资产”变化条件下党与人民群众关系的新主张。但由于“三个代表”理论一定程度上偏离了“更正统的平民主义”,而带有某种“精英主义”的色彩,因此中共如何更好地始终代表中国最广大人民的根本利益,成为中共人民利益代表理论所必须回答的问题。对此胡锦涛阐发的“三个为民”思想,对“三个代表”思想其所内含的“新富阶层”的利益和“中国最广大人民的根本利益”进行了一定程度的平衡,以更具有“以人为本”色彩的方式回归和发展了“为人民服务”的思想。
3、公共服务理念和服务型政府建设成为政府发展的主要方向
与传统的“为人民服务”思想主要是在政治价值和立场上承认和维护人民的利益,以及强调干部作风建设不同,改革开放以后,中共把政府服务水平、服务能力的提高,以及政府应当提供哪些服务等问题,列入党的建设和政府改革的全局,逐步形成和发展了“公共服务”的理念和服务型政府建设的任务。
改革开放以来,尤其是 2003 年以后,公共服务的理念和服务型政府的建设,成为中国政府服务性思想和实践发展的主要内容。“公共服务”成为继“为人民服务”之后另一个表达中国政府服务性的主要概念和术语,其所蕴含的公共性、公平公正等理念和价值也得到广泛传播。公共服务概念的形成和公共服务型政府建设的推广,是中国政府服务性发展、成熟的重要标志。
中国政府服务性的进化:从政治本位的“为人民服务”到公众本位的公共服务
通过对中国政府服务性理论与实践的回顾,可以看到中国政府的服务性经历了以改革开放为节点的具有各自特点的前后两个发展阶段。总体上看,在革命战争年代,政府的服务性是以具有浓厚“革命”色彩的“为人民服务”的思想和实践方式为主体形成和发展的,本质上是一种政治本位的政府服务。改革开放之后,尽管“为人民服务”的思想和理论仍然起着指导和潜移默化的作用,但已经不再是规范表述中国政府服务性的核心概念,而逐步让位于更具“公共性”色彩的“公共服务”、服务型政府等概念。在实践上可以看出,改革开放以后的政府服务性的发展,主要是政府提供公共服务的意识、能力和方法的发展,是政府建设“公共化”的发展,体现出公众本位的色彩。
(一)“为人民服务”的政治本位色彩
“为人民服务”的政治本位色彩,首先体现在“为人民服务”不仅是党(政府)服务人民的基本信念和根本原则,而且更是党(政府)自身建设和发展的基础。
在改革开放以前以至革命战争年代,“为人民服务”都是中共、中国政府处理党(政府)与人民群众关系的核心理念,“为人民服务”高度概括性、根本性地表达了中共对自身的定位、中共与人民群众关系等一系列重大基础问题的根本立场和原则。以“为人民服务”为表述形式的中共对以上问题的思考与回答,阐明了作为革命党的中共本质上是人民群众革命的工具,说明了党(政府)与“服务”的关系。正因为“为人民服务”是一个根本上涉及中共革命的正当性、中共领导人民合理性等核心基础问题的命题和规范,因此在中共与人民群众的关系、政府责任的设定、政府职能的履行等方面,“为人民服务” 都具有指导、规范的价值和作用。
“为人民服务” 的政治本位色彩, 其次体现在:尽管总体上看“为人民服务”是一种党(政府)主导、主动的,党群关系和谐、政民一体化的政府服务,但同时也造成了服务与被服务主体的角色混淆、政府与公众在服务供给与接受过程中的地位不对等,以及“服务”边界过于泛化等问题。
第一,在服务与被服务主体的角色分化方面,“为人民服务”所形成的政府服务本质上是一种人民的“自我服务”,因而内在地缺乏一般服务交易中的主体角色的分化。政府对“人民”的服务,实质上不过是人民自己对自己的服务,承担“服务”供给责任的政府只不过是人民可以随时撤换的“公仆”、“勤务员”,而并非是一个相对于“人民”的独立主体。真实发生的服务供给实际上是由服务供给者单方面决定、而又主要是由供给者“代位”被服务者决定的局面。
第二,“为人民服务”的政府服务是“仆人”为“主人”的服务,因此形成了服务供给者和需求者地位的不对等。实际政治生活中的党群关系主要是党教育和领导群众的关系,是一种教育和被教育、领导和被领导的关系。在党(政府)看来,这会更加有利于群众利益的实现。“为人民服务”的“服务”不是以公众自己为本位的“服务”,而是以供给者为本位的、以供给者为主要活动角色的、以供给者的主观判断为“服务”供给依据的单向“服务”供给活动。
第三,“为人民服务”极大扩展了“服务”的外延,因而一定程度上混淆了“服务”与“非服务”的界限。“为人民服务”语境下的“服务”包括一般意义上的“服务”,但更多的是一种集合了多种政治和管理内容的、泛化了的“服务”,这种泛化“服务”现象的集中表现,就是提出了一系列诸如“领导就是服务”的观念和命题。为人民服务不仅是为了实现人民群众的利益,而且很大程度上也是为了满足党的政治领导和事业发展的需要,尤其是为了满足党获取对人民的领导权的需要,而这种对人民的领导权在党看来只有通过“为人民服务”的方式才能够实现,因此“领导就是服务。领导人民,就是为人民服务”。对群众的工作和为群众的工作,对党而言本质上都是一样的,都会被普遍地解说成对群众的“服务”。
因此,总体上看,“为人民服务”形成的政府服务性虽然在根本上体现了中共、中国政府与人民群众的关系,但这是一种具有高度意识形态色彩的“政治本位”的政府服务,是一种基于“革命党”思维的、服务于党的革命事业需要的、以具有高度政治性色彩的“人民”为服务对象的、有着明确政治目的的政府服务的理念与规则的“政治性服务”。这种“政治性服务”尽管在理想的状态下,有助于党与群众关系的改善和党与群众联系的强化,但事实上,社会主义国家发展过程中曾经普遍出现过的腐败、党群关系恶化的现象,本身就是这种“服务”退化逆转现象的表现。因此,应当看到:基于政府服务提供者意志和权力的过度“政治本位”的、而不是公民权利本位的“为人民服务”,在实现政府服务性的同时,也带有难以避免的内在风险。
(二)公共服务的民众本位性质
与“为人民服务”浓厚的意识形态色彩不同,“公共服务”基本是西方发达国家政府实践和公共行政理论发展的产物。
现代政府公共服务供给责任的根本在于:现代政府服务是一种源于公民的“公民权”、源于公众所具有的“公民”身份的公民本位的服务。由于现代社会公民的公民权是普遍无差别的,因此政府承担主要责任的公共服务是普遍的,公共服务的受益对象也是普遍、惠及全民、公平公正的。这使得政府在公共服务的供给方面具有了义务性,即政府服务的供给不再是源出于政府自身需要和目的的权力,而是源于公民权利,并因此决定了政府必须承担的广泛责任的义务。
正是在这样的基础上,公共服务的政府服务才得以展现出与传统政府服务不同的特色。首先,公众个人的利益是高度具体化、日常生活化的。公共服务是在公众实际日常生活的场景和关系中得到实现的个体性、个人性“利益”,而非以政府为场景的“宏大”主题利益的运作。另一方面,公共服务的“社区化”特征,表明公民个人利益的实现必定是公民相互之间互动和个人主动性行为的结果,这就要求公众个人在获取公共服务方面必须展现出明确的、行动中的“公民”式主体性,而不能是被动、接受式的客体或出现抽象意义上的“主人”而在行动上实际处于“缺席”状态的现象,也就是说,无论是“服务”的获得,还是“服务”的供给,都离不开公民个人的参与。
在公共服务的框架下,公民所得到的服务不再是政府仅仅依靠自己的主观判断就可以单方面决定的、单向的、恩惠式服务,而是公民个人按照自己的权利,以自己的需要而要求并参与实现的服务。因此,这样的服务是一种去除了服务交易过程中 的道德色彩和非公共性色彩的权利—义务型服务,也是消除了服务供给者和需求者双方地位不对等的服务。
同时,公共服务的公民本位性质,还必然会延伸到政府形式和职能领域,从而有助于触发政府的改造。公共服务的实现依赖于公共服务型政府的建设。为此,政府要进行一系列的改革,使政府从过去高高在上的“掌舵”者或寄生者状态,转变为积极回应公民需求的公共服务者,以适应政府与公民关系的转变。这些改革必定会形成对政府的挑战和压力,但在世界范围的政府管理和服务改进的环境下,政府唯有具备提供更加优质高效公共服务的能力,公民对政府的认同,以及基于政府—公众关系改善而带来的国家竞争力和政府治理能力的提升,才能在根本上促进国家治理体系和治理能力的发展。
本文原载于《北京行政学院学报》2015年第1期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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