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2017-04-11
法治的根本在于控制国家权力、保障社会权益，而制约与监督是控制权力和保障权益最基本的制度基础。制约与监督具有不同的权力关系和不同的控权功能，准确把握制约与监督在制度和功能上的区别的前提是理解制约与监督不同的内在逻辑和运行机制。传统“强监督—弱制约”的控权模式使制约制度的功能被削弱，监督制度的固有缺陷被放大。唯有在强化监督的同时合理设计权力主体之间的制约结构，建立并完善“制约—监督”均衡的控权制度，才能更加有效地推进我国法治建设，提高预防和惩治腐败的水平。
文/陈国权
浙江大学公共管理学院教授，博士生导师
浙江大学中国地方政府创新研究中心主任
北京大学中国政治学研究中心兼职研究员
控制国家权力、防止国家权力滥用无疑是法治最根本的要义之一，法治建立的关键在于形成一个有效的权力控制体系。制约与监督是两种不同的权力关系，同时也是两种不同的权力控制制度，具有不同的控权功能。对两种权力的配置方式、运行机制以及责任追究机制差异进行辨析，有助于我们更深刻地理解制约制度与监督制度各自的作用方式和功能机理。
制约与监督：两种不同的权力关系
中国当代政治观念的形成经历了对西方观念意义选择性吸收、对西方观念的学习以及对外来观念消化、整合和重构并定型为当代观念三个阶段，并在这些观念基础上，建构了中国主要的意识形态。
学界试图对制约与监督进行概念化的努力始于20世纪80年代末。但在很长一段时期内，这种努力都着眼于对制约监督制度与传统的或西方的制约与监督的概念进行比较，而较少涉及制约与监督两者间的异同。
2000年之后，随着我国政治体制改革的不断推进，权力制约与权力监督的差异开始受到学界的关注。总体来看，在这一阶段，学界对制约与监督两者差异的讨论逐渐从较宽泛的概念比较走向制约制度与监督制度两种制度间的比较分析，即把制约和监督作为两种不同的控权制度看待。
但从目前研究来看，对制约和监督两者的辨析仍远远没有达成共识，学者在对权力问题开展深入研究时往往在不同的层面使用制约与监督的概念，且容易造成意义上的冲突与混淆。
这种状况的存在说明了权力制约和监督研究仍停留在前研究范式阶段，关于权力制约和权力监督的研究范式还远未形成。
制约和监督都是权力主体之间的控制关系。制约关系是双向的，是权力主体之间相互约束牵制的关系，具有制约关系的权力主体需共同参与到特定权力过程之中；而监督关系是非对称性的，监督者可以对被监督者权力行为进行单方的监察、督促，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，只能对权力过程进行中止或事后追究。权力主体通常处于多重权力关系之中，同一个权力主体在不同的权力关系中可能分别扮演着制约者与监督者的角色，在特定情况下监督者与被监督者的身份还会发生互换，因为制约关系与监督关系往往交织存在。
权力关系嵌入在权力结构之中，因而也受到国家权力结构的深刻影响。就横向权力关系而言，在国家权力层面，国家权力按照职能体系分解为决策权、执行权、监督权，由立法机构、行政机构、监察机构等分别掌握，正常程序下国家权力依次经过各个权力环节才能最终得以实现，因而各权力主体之间容易形成一种相互制约的关系。地方政府的情况则更为复杂。由于地方政府横向权力结构中的监督主体往往来自于上级政府的直接任命，因而经常会打破横向层面的权力均衡，呈现出一种监督关系。同样，上级政府与下级政府之间也可能存在着不同的制约关系或监督关系。制约型的权力结构下，上级政府与下级政府权力配置相对分离，双向的制约型权力关系容易形成；而集权型的权力结构下，下级政府的权力更多来自于上级政府的授予，上下级政府之间往往形成单向的监督关系。
制约与监督：两种不同的控权制度
权力主体间制约关系和监督关系是构成权力结构的重要因素。若制约关系占主导地位，则会形成制约型权力结构；若监督关系占主导地位，则会形成监督型权力结构。权力结构反过来又会影响到权力关系的具体实现。制约关系与监督关系具有不同的实现形式；制约关系与监督关系的实现方式在特定权力结构中被固化，形成了制约与监督两种控权制度。从这个意义上讲，控权制度就是权力关系实现过程的制度化。作为两种不同的控权制度，制约制度与监督制度在权力配置、权力运行以及对权力主体的问责环节都具有各自的特点。总体而言，监督是权力委托主体对权力代理主体的控制，以保障权力行使符合委托意图，监督制度下权力代理主体可以拥有完整事权，只有在违背委托意图时，才会受到制裁。而制约则是通过权力主体之间的相互钳制，防止任何一方滥用权力，同时也意味着任何一个权力主体都无法独自完成整个事项，需要在协商与妥协中进行。
制约与监督：权力配置方式的差异
制约与监督都是基于权力的分化。权力专业化分工是现代社会管理复杂化的产物，是社会分工在政治生活和行政管理领域的具体反映，也是复杂政务活动对提高效率、实行科学管理的必然要求。权力的专业化分工在国家权力配置领域表现为国家权力被分解为不同的职权。随着社会管理复杂性程度越来越高，国家的公共管理职能也日趋多元。国家职能的扩张和权力主体的多元，使权力分工日趋精细的同时对权力的配置也日益复杂。而对政治权力的不同分化使制约与监督这两种不同控权制度存在差异。
制约基于对权力的过程性分权，把事权分解为两个或多个环节，并分别交由不同的权力主体行使，互相分立，彼此制衡。如将立法机关分为上院和下院，立法权的行使需要两者的协同才能完成，从而遏制立法权的滥用和专制。又如立法机关决定财政预算分配方案，再由政府执行财政预算，将公共资源的配置权分离。
监督基于权力的功能性分权，即按照专业化的职能分工，将国家权力赋予一个对应的权力主体，通过其他主体或者由权力授予者本身对其予以监督。如将国家权力分为决策权、执行权和监督权，由立法机关、行政机关和司法机关分别独立行使，彼此分立和监控。监督不仅应用于权力的横向功能性控权，也应用于纵向的权力安排。在这种权力配置方式下，权力主体在纵向授权后，需要对被授予者的权力行使情况进行监视、督察，如政府内的行政监察、党内的纪律检查都是出于政治领导核心便于统治或管理的需要，专门设置监督职能部门对被领导者的行为进行监控的一种制度安排。在监督制度中，国家职权对应着单一的权力主体，平等权力主体之间并不存在责任上的直接关联，权力行使具有独立性和封闭性；另一方面，被监督者与监督者之间的关系具有非对等性，后者可以对前者的违规行为进行单方面的纠正和惩罚。
两种不同的控权制度下权力主体间关系的安排以及遵循的价值目标都存在显著差异：
首先，专职化监察部门的地位存在明显的区别。监督控权逻辑下权力运行过程相对封闭，横向的权力主体间的相互约束和干预难以实现，此时对权力行使的控制往往通过强化权力的层级性、加强上级权力主体对下级权力主体行为的约束来实现，具体表现为设有一个或多个专职化的强力监察部门。而在制约的控权逻辑下，权力运行过程相对开放，权力行使的各个环节分散在不同权力主体之间，可以通过权力主体间的相互制衡实现对权力的控制，专职化的监察部门地位相对弱化。
其次，不同控权制度下权力主体之间的关系不同。在监督制度中，纵向监督关系多存在于上下级权力主体之间，虽然下级权力主体具有相对独立性，但两者之间并非对等关系，突出表现在授权者对被授权者违规行为的纠正和惩罚上。在横向监督层面上，监督权往往被分立出来，监督者根据级别和隶属确立的命令服从关系，对权力运行过程进行督察，监督者可以对被监督者实施单方面、非对称的问责和惩罚措施。而在制约制度中，权力被分解并由不同的权力主体分别行使，更容易在同级以及上下级权力主体之间形成相互约束关系。
最后，两种控权制度对权力配置的原则和价值取向不同。制约基于分权，分权是一种利益的博弈，而利益的公平分配是以权力的公平分配为前提的，因而在权力配置上会更多地考虑到对不同社会阶层和社会主体的兼顾。而监督更多的是一种政治控制，其首要价值是保证制度运行的效率，权力配置会更倾向于如何有效发挥专业分工的优势而较少考虑利益分布的公平性。
制约与监督：权力运行机制的差异
权力制约监督的合理性和有效性是现代政治学的核心命题。“当政治学家们声言探寻科学合理的权力运行机制时，实际上他们所思考的是如何把公共权力置于有效的监督之下，或者使政治权力在精心设计出来的政治体制之中受到难以回避的制约。”现代社会的权力运行机制便构筑于对权力的防控基础之上，权力控制也成为一个完整权力运行链条中的重要环节。把控权环节设置于权力运行过程之内，或是设置于权力运行过程之外，便导致了两种控权模式：一种是外部控制，即通过对权力主体行为的外部监控，进而对权力主体滥用职权的行为进行判断和追究，这就是监督制度；另一种则是权力内部的分立并彼此约束，也就是制约。当然权力内部与权力外部具有相对性，取决于分析系统及其构成。
首先，两种控权制度下权力运行原则的侧重不同。制约强调通过制度化的程序和规则划定权力主体之间的权力分工和职责分配，从而对权力的运行设置边界，其首要原则是对正当程序的遵循。而在监督制度中，由于监督权的权力主体与被监督的权力主体之间不存在具体职能的重叠和交叉，监督者外在于受监督者，监督又必须以能够掌握权力运行过程中的内部信息为前提，因而监督的前提是党和国家的政治事务与政治活动必须依据一定的法律和程序在一定的范围内公开。这就要求相关信息在不同的范围进行披露，更加强调公开透明原则。
其次，两种控权制度下所能够采用的机制与手段不同。在监督制度下，监督权分立于决策权和执行权之外，使决策和执行活动较少受到阻碍，尤其是纵向权力监督关系的实现能够避开横向权力制衡的牵制，因而经常采用单向的、绝对命令式的方式开展工作，进而保障管理的效率。而制约在控权方式上呈现双向性、内部性、持续性、客观性与即时性，在控权效果上注重对腐败防患于未然，要求在权力主体之间防止出现单向的、绝对的命令与服从关系。这种方式有利于化解利益冲突，维护体制或组织稳定，但可能造成效率损失。
最后，两种权力运行防控机制的触发方式和启动阶段不同。监督逻辑下的权力运行防控机制强调对违规者的惩戒。监督主体并不直接干涉正常的权力运行过程，监督权的运行处于一种蛰伏的状态；多数情况下只有在违规行为或者不利后果发生后才会从蛰伏状态启动为积极追责状态，其重心在于对违规行为的纠正与惩罚。而在制约逻辑下，由于权力主体间存在相互的牵制约束，各个权力主体将共同为可能发生的不利后果承担责任，因而能够将防控环节前置，对可能发生的失误进行提前预防。
制约与监督：责任追究形式的差异
问责是权力控制链条中的关键一环，对权力的问责是权力制约监督制度运行的逻辑结果，权力配置、权力运行的制约与监督最终需要落实到权力主体的责任承担上。而不同的控权制度会产生不同的责任追究形式。
首先，两种责任追究机制的约束方式不一样。制约作为一种内在的力量，主要通过权力运行的制度化、规范化、程序化来限制和约束权力主体的行为。监督作为一种外在的力量，通过对权力运行进行监察和督促以实现对权力主体的监控，必要时可以直接针对权力主体采取强制性的措施。
其次，责任主体范围不一致。在制约制度中由于各个权力主体都需要参与权力完整实现的过程，因而一旦权力运行产生问题，需要由各权力主体共同承担责任；而在监督逻辑下，监督者独立于被监督者，监督者的任务是监督被监督者的违规行为，监督者与被监督者的职责之间并不具有目的上的直接关联，监督者的责任在于是否能够及时发现并纠正被监督者的违规行为。
最后，两种权力防控机制下对权力主体行为标准要求不一样。监督逻辑关注的是掌权者滥用权力的个人行为，往往要求公职人员具有超出一般公众的道德水平。制约控权逻辑下则更加重视制度和职位本身可能带来的腐败风险，进而通过构建完善而缜密的制度安排来避免权力者发生腐败，故通常只需要按照一般性道德水准来衡量公职人员行为。
监督控权的局限性与“制约-监督”均衡控权制度的构建
制约与监督是保证权力正常运行的基本制度，但两者都有各自的局限性。制约制度下权力主体之间相互牵制的机制设计是以降低事权运行效率为代价的，同时，制约针对制度设计而非个人行为的特点也可能导致滥用权力者把违规成本转嫁给组织承受，违规者本人则难以得到有效的惩罚。监督则始终存在“谁来监督监督者”的问题。对既有监督者的监督往往只能通过继续设置新的监督机关来实现，可能导致监督权和监督机构的不断膨胀。同时监督还存在效力递减的问题，由于权力监督关系中下级对直接上级负责，上级对直接下级有绝对的权威；但是假如有多个权力关系叠加，那么对于上级的上级或者下级的下级，权力的影响均会急遽削弱。
我国传统控权制度一直沿袭“强监督—弱制约”的模式，重视上级对下级、中央对地方的权力监控而忽视横向及上下级权力主体之间的权力制约。具体表现为横向权力结构上权力向“一把手”集中，纵向权力结构上权力向上级政府集中。这种“强监督—弱制约”的控权模式使制约制度的功能被削弱，同时监督制度的固有缺陷被放大。首先，在权力配置上，由于没有权力结构意义上的上下级权力分配，监督权成为上级权力在下级权力结构中的延伸，上下级分权与横向分权的不同步导致监督权与其他权力主体间的均衡难以实现。这种方式有利于提升监督者的权威地位，保证其有足够的能力来反对腐败，但不可避免地造成监督者权力过大，且等级越高的监督者，其权力越不受控制。其次，在权力运行中，监督制度的控制措施更多是针对掌权者而非权力本身展开，其执行也更多是依靠监督者而非制度。这使监督控权具有很大的自主性，可以根据需要采取随机抽查、明察暗访、专项整治等多种方式开展。但这样一来，不可避免的是，监督者主观意志在其中发挥了重要作用。监督控权的可选择性决定了监督的可规避性，存在腐败倾向或已经涉足腐败的被监督者将试图俘获监督者，从而使其为自己提供“保护伞”。最后，从问责的结果上看，“强监督—弱制约”控权模式往往呈现问责的非均衡性。在纵向权力关系方面表现为对上级政府因信息不对称而难以及时启动问责，在横向层面上表现为对主要领导人决策权的问责乏力。监督最重要的目的是保证决策能够得到更好的贯彻执行，这就决定了监督逻辑更多是针对执行权，而难以指向决策权。在行政执行领域，政府实行行政首长负责制，保证了问责后果更容易落实到行为者个体；而在决策领域，由于我国主要决策机构实行集体负责制，往往出现以集体领导的名义推卸责任的情况，难以对实际决策者进行有效的责任追究。
事实上，由于权力主体具有职能目标多元性与权力关系多重性，单独依靠制约或监督往往难以发挥效果，多数场合下需要监督和制约两种逻辑共同发挥作用。对于制约制度而言，结构层面被分置了的职权在权力运行层面形成了相互的牵制，需要进行整合协调，以克服权力分立带来的效率损失。对于监督制度而言，在结构层面被分配给同一主体行使的职权，在具体的权力运行过程中需要通过更多程序性的设置来避免权力过于集中。党的党的十八大报告强调“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，这反映了党在权力制约和监督理论上的不断突破，也反映了我国政治发展亟须兼顾制约与监督。而要构建“制约—监督”均衡型控权制度，当前我们可以先从决策权领域入手，逐步实现控权制度的转型。在权力配置环节，可以将“创议权”与“审议权”赋予党委、人大等主体分别行使；在权力运行环节，通过决策流程设计使不同权力主体间相互牵制；同时完善问责机制设计，强化对决策失误与决策腐败现象的问责。综上，我们认为，唯有在强化监督的同时合理设计权力主体之间的制约结构，建立并完善“制约—监督”均衡的控权制度，才能更加有效地推进我国法治建设，提高预防和惩治腐败的水平。
本文为作者发表于《浙江大学学报》（人文社会科学版）2013年第6期的文章。北大政治学（微信号：PKURCCP）有删节，并为阅读方便略去所有注释，未经许可不得转载。
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